Росграница оптимизирует затраты на морские пункты пропуска (МПП), а государство снижает финансовую нагрузку на инвесторов в инфраструктуру МПП

В прошлом году Правительство РФ приняло решение о почти двукратном сокращении финансирования ФЦП «Государственная граница Российской Федерации» на 2014-2016 годы, что поставило Росграницу перед необходимостью расставить новые приоритеты в части обустройства морских пунктов пропуска (МПП) и вплотную заняться разработкой и внедрением способов оптимизации затрат на обустройство и содержание этих объектов.

О ходе этой работы, проблемах обустройства МПП и их решении, мерах, предпринимаемых государством для повышения эффективности функционирования МПП корреспонденту журнала «Морские порты» Галине Музловой рассказал исполняющий обязанности начальника Управления капитального строительства и эксплуатации Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница) Алексей Володин.

«МП»: Алексей Борисович, в настоящее время Росграница реализует ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 гг.)». Каковы на сегодняшний день основные особенности ее осуществления в части развития морских пунктов пропуска?

– К настоящему моменту в России открыто и функционирует в установленном порядке 64 МПП. Базовый вариант ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 гг.)» предусматривает реконструкцию 22-х действующих МПП, а также строительство одного инспекционно-досмотрового комплекса (ИДК) в морских портах. На эти цели предполагается потратить порядка 60% федеральных средств, выделенных на обустройство всех пунктов пропуска в рамках Программы.

Но следует иметь в виду, что в 2013 году существенно изменились условия реализации ФЦП: объем финансирования Программы в части обустройства пунктов пропуска на период 2014-2016 годы был сокращен на 47%, что потребовало существенной корректировки Программы.

Специалисты Агентства проанализировали все поручения Президента и Правительства РФ, касающиеся развития инфраструктуры морских портов, приняли во внимание особенности имеющейся инфраструктуры МПП, прогнозы увеличения грузопотоков по отдельным направлениям и на основе всех этих данных подготовили новый вариант ФЦП. Он в полной мере учитывает оптимизацию инвестиционных расходов на обустройство пунктов пропуска до 2016 года и сосредоточивается на государственных приоритетах развития морских портов.

Те МПП, которые в соответствии с новым вариантом Программы предстоит обустроить в первую очередь, расположены в пределах международных транспортных коридоров и должны обеспечить развитие инфраструктуры морских портов для более эффективной перевозки внешнеторговых грузов.

Скорректированный вариант ФЦП уже одобрен Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ и в настоящее время проходит согласование в заинтересованных министерствах и ведомствах.

«МП»: Какие именно изменения были внесены в Программу в части развития МПП в связи с сокращением объема её финансирования?

– Прежде всего отмечу, что основные направления развития портовой инфраструктуры в Программе сохранены. Что касается приоритетов обустройства отдельных МПП в настоящее время, то они сейчас уточняются, поскольку от правительства поступают всё новые стратегические ориентиры и данные.

Определяя МПП, которые предстоит обустроить или реконструировать в первую очередь, мы прежде всего принимаем во внимание ФЦП «Развитие транспортной системы России». Такой подход дает нам возможность получить максимальную пользу от вложенных средств.

Сейчас мы сосредоточиваемся главным образом на развитии МПП, расположенных в новых портовых комплексах. Приоритетными в нашей работе являются такие порты, как Усть-Луга, Большой порт Санкт-Петербург, Калининград, Мурманск, Ростов-на-Дону, Азов, Кавказ, Тамань, Новороссийск, Махачкала, Оля, Ванино, Шахтерск, Корсаков, Невельск, Петропавловск-Камчатский.

Согласно обновленному варианту ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 гг.)» первый этап предусматривает обустройство 4-х МПП и начало работ по обустройству 13-ти МПП, а второй этап – обустройство 6-ти МПП и строительство 3-х ИДК.

Вместе с тем, отдельные мероприятия Программы по развитию МПП, ранее запланированные на первый этап ее реализации (2012-2016 гг.) вынужденно перенесены на второй этап (2016-2020 гг.). И, напротив, с учетом необходимости более раннего начала работ по отдельным портам ряд мероприятий смещаются со второго на первый этап реализации ФЦП.

Впрочем, перенос мероприятий Программы не во всех случаях связан с сокращением ее финансирования. Например, мероприятия Росграницы по обустройству МПП в порту Кавказ перенесены с первого на второй этап из-за того, что Росморпорт не получил положительное заключение экспертизы, а также продлил сроки проведения своих проектных работ по терминалу в этом порту.

Внесенные в ФЦП корректировки коснулись и стратегии оснащения морских портов ИДК. Во-первых, в новом варианте Программы многие из ранее запланированных в морских портах стационарных ИДК переведены на другие участки границы – главным образом, на железнодорожные пункты пропуска, где они сейчас наиболее востребованы. Во-вторых, для ряда портов стационарные ИДК заменены на мобильные. Возможностей мобильных ИДК вполне достаточно для работы таможенных органов, при этом они более экономичны по сравнению со стационарными комплексами. Широкая закупка мобильных ИДК для оснащения морских портов уже осуществлена Росграницей.

«МП»: Какие МПП Росграница проектирует и строит в настоящее время, и какие работы в этой части запланированы на ближайшую перспективу?

– В этом году мы начали проектирование МПП в морском вокзале Мурманска и МПП на терминале Курильск морского порта Невельск. Также продолжаем проектные работы по реконструкции МПП в портах Новороссийск и Петропавловск-Камчатский (в последнем случае они ведутся с учетом последующего обустройства сезонных МПП на удаленных терминалах, предназначенных для вывоза рыбной продукции).

Кроме того, мы ведем проектирование МПП Брусничное на Сайменском канале и планируем завершить его уже в текущем году, со следующего года предполагаем начать строительство и ввести этот объект в эксплуатацию в 2017 году.

Важным направлением деятельности Росграницы в части обустройства МПП выступает и создание общепортовых МПП. Эти работы уже ведутся в нескольких крупных портах, и создаваемые объекты находятся в разных стадиях готовности.

Так, в морском порту Владивосток создание общепортового МПП уже завершено, и совсем недавно мы получили акт его ввода в эксплуатацию. Сейчас работы по созданию общепортовых МПП в самом разгаре, а вот проект для порта Новороссийск находится только в стадии проработки.

Смысл создания общепортового пункта пропуска поясню на примере Усть-Луги. На сегодняшний день МПП в этом порту достаточно хорошо развит и обустроен, и каждый из морских терминалов в порту обеспечен всеми необходимыми средствами пограничного и таможенного контроля. Но, создавая общепортовый МПП, мы создаем абсолютно новый продукт – это интеграционный сегмент, который увязывает в себе все морские терминалы в единый ситуационный центр для пограничников и таможенников. Это, в свою очередь, позволит оптимально планировать трудовые и штатные ресурсы, осуществлять мониторинг обстановки в пределах всех терминалов порта, а в конечном счете приведет к значительному повышению уровня безопасности и эффективности использования инфраструктуры МПП.

«МП»: Сталкивается ли Росграница с какими-либо проблемами при создании общепортовых пунктов пропуска и стационарных ИДК в морских портах? Если да, то какие это проблемы и как они решаются?

– Основная проблема заключается в отсутствии площадей для размещения общепортовых МПП и ИДК на территориях крупных, и особенно, старых, портов. Это неудивительно, ведь нормы технического проектирования в области строительства портов (как, впрочем, и других транспортных объектов) традиционно не содержат требований к резервированию площадей, которые бы обеспечивали будущее развитие пункта пропуска.

Резервные площади в пределах 15% от общей площади терминала можно встретить в единичных случаях, например, если специалист-проектировщик заложил их, основываясь на личном опыте проектных работ. Но эти 15% спасают редко, ведь в случае строительства ИДК речь идет о территории, сопоставимой по размерам с половиной небольшого терминального комплекса – на этом пространстве нужно разместить зону для погрузки и выгрузки контейнеров, помещение ИДК, а также предусмотреть площадь, где может развернуться тягач с контейнером.

Даже в тех редких случаях, когда порт располагает этой площадью, она, как правило, – на вес золота. Конечно, инвестору гораздо выгоднее использовать ее под хранение и накопление судовых партий контейнеров, а не отдавать под ИДК. В итоге возникает совершенно недопустимая дилемма на грани безопасности и экономического эффекта от производственной деятельности портового терминала, исключить которую можно лишь введением практики резервирования площадей при проектировании терминалов и «погружением» этой практики  в соответствующие нормативно-технические документы.

Для решения, в том числе, этой проблемы в конце прошлого года была создана специальная Рабочая группа (РГ) при Государственной пограничной комиссии РФ. В ее состав вошли представители Росграницы, Минтранса и Минрегиона России, государственных контрольных органов и других заинтересованных министерств и ведомств. В рамках деятельности РГ будут составлены предложения по корректировке действующей нормативной базы, в том числе связанной с созданием транспортной инфраструктуры, интегрированной с инфраструктурой пунктов пропуска.

«МП»: Большая часть инфраструктуры МПП сегодня создается за счет средств частных компаний. Планируется выработать механизм компенсации инвесторам затрат на эти цели? Начнет ли Росграница строить эти объекты своими силами, за счет средств государства?

– Нет, ничего подобного не планируется. В этом вопросе мы основываемся на мировой практике, а она показывает, что подобные инструменты не применяются ни в одной стране: капитальные сооружения пунктов пропуска в аэропортах, портах и на железнодорожных станциях во всем мире создаются в основном на средства собственников инфраструктуры. Да и в России инвестор обычно сам учитывает все затраты на приведение своих зданий к нормам безопасности.

Посудите сами: ни у кого не возникает вопросов о том, будет ли, например, МЧС компенсировать затраты по созданию системы противопожарной безопасности, системы сигнализации или системы эвакуации в здании.

На наш взгляд, в части создания пунктов пропуска государство должно обеспечить своих служащих необходимым инструментарием, но при этом не должно само и на свои средства создавать здания и сооружения на территории терминала.

Более того, подобная практика может вызвать столкновения интересов инвестора и государства. Представьте себе такую картину: инвестор создал контейнерный терминал, поставил портовые краны и после этого говорит государству: «А теперь обеспечьте мне здесь МПП». Государство приходит, начинает строительство и занимает под свои объекты площади, которые инвестор уже запланировал использовать в производственных целях. Естественно, это вызовет протест и недовольство инвестора.

К сожалению, описанная выше ситуация отнюдь не гипотетическая – нечто подобное мы наблюдаем сейчас в Усть-Луге. Вот уж второй год мы не можем определиться с местом «посадки» в этом порту стационарного ИДК. Сначала намерение и готовность разместить этот объект на своей территории выражал терминал «ЮГ-2», потом руководство отказалось от этой идеи, не увидев в ней коммерческого эффекта, хотя проект размещения ИДК для терминала уже был разработан Росграницей. После этого мы сделали попытку разместить ИДК на территории Усть-Лужского контейнерного терминала, но столкнулись сначала с отказом со стороны руководства терминала обеспечить подведение электроэнергии и коммуникаций к ИДК, а затем и с отказом разместить сам ИДК. Отказ был аргументирован тем, что его строительство остановит всю производственную деятельность терминала.

Избежать подобных ситуаций можно лишь в том случае, если инвестор при проектировании своего терминала сам заложит технологическую часть, связанную с государственным контролем, и сам осуществит ее строительство.

«МП»: Так или иначе, строительство и реконструкция МПП – это существенная финансовая нагрузка на стивидорный бизнес, которая к тому же год от года растет из-за ужесточения требований государственных контрольных органов. Какие меры сейчас принимает государство, чтобы снизить эту нагрузку?

– Действительно, начиная с 2008 года требования государственных контрольных органов к техническому и технологическому уровню контроля становились всё более жесткими и высокими, что закономерно повышало стоимость обустройства МПП. Но сегодня у нас есть механизмы, которые позволяют сделать так, чтобы затраты инвесторов на МПП не только не росли, но и сокращались.

Во-первых, в 2011 году Росграницей совместно с Минфином России была проведена работа по внесению изменений в подстатью 5 пункта 2 статьи 146 «Налог на добавленную стоимость» Налогового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 19.07.2011 г. №245-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах») в отношении освобождения организаций от налогообложения налогом на добавленную стоимость при передаче объектов основных средств органам государственной власти.

Кроме того, после передачи помещений и имущества пунктов пропуска в ФГКУ «Росгранстрой» все эксплуатационные расходы, включая расходы на ремонт оборудования и коммунальные платежи, несет государство.

На наш взгляд, введенный механизм представляет собой значительный шаг со стороны государства в направлении поддержки транспортного бизнеса. Вместе с тем, не все собственники инфраструктуры передают МПП на баланс государства и тем самым лишают себя этих привилегий.

Во-вторых, задача по сокращению затрат на строительство МПП в настоящее время решается в рамках деятельности упомянутой выше Рабочей группы при Государственной пограничной комиссии РФ. Планируется, что все пункты пропуска будут ранжированы по категориям в зависимости от типа транспортного объекта, его пропускной способности и других характеристик. Для каждой категории пунктов пропуска будет выработана типовая структура, определен оптимальный набор площадей, а технические требования будут уточнены и приведены в соответствии с требованиями Таможенного Союза.

Такой подход позволит избежать ситуаций, когда инвестор создает избыточные площади административных помещений для обеспечения работы МПП, и они затем ложатся финансовым бременем на него самого или на государство.

Эта работа уже начата, в том числе с участием Заместителя министра транспорта РФ В.А.Олерского. Коллеги из контрольных органов, разных министерств и ведомств эту задачу понимают и готовы содействовать ее решению. Мы рассчитываем прийти к определенным результатам уже к концу текущего года.

«МП»: Вы сказали о том, что не все собственники инфраструктуры передают МПП на баланс государства. С чем это связано?

– Причины отказа передать МПП на баланс государства, как правило, не раскрываются – порт просто сообщает, что не считает необходимым это делать. Возможно, срабатывает принцип «своя рубашка ближе к телу»: собственник опасается, что государство может повлиять на процесс управления объектом, который расположен на территории порта.

Но это ложное опасение – государство никак не может вмешаться в процесс внутреннего управления портом. Хочется верить, что порты, пока не передавшие МПП на государственный баланс, в скором времени решат это сделать.

«МП»: Сталкивались ли Вы с ситуациями, когда отказ собственника передать МПП на баланс государства препятствовал развитию, модернизации этого объекта?

– Да, такие случаи в практике есть. К примеру, в настоящее время у Росграницы есть намерение реконструировать МПП, расположенный в морском вокзале порта Новороссийск. Но реализовать его мешает явное нежелание и отсутствие интереса со стороны собственника морского вокзала.

Сегодня НМТП в принципе не видит возможностей для развития морского вокзала, тогда как Администрация морского порта, Росморречфлот, Минтранс, напротив, считают, что на базе этого объекта вполне можно создать современный пассажирский терминал для обслуживания круизных судов. А это, в свою очередь, помогло бы Новороссийску занять достойное место в сфере морского круизного судоходства наряду с Санкт-Петербургом и Сочи.

Конечно, принять решение о создании нового пассажирского терминала на базе морского вокзала – вне компетенции Росграницы, но мы могли бы провести замену оборудования и реконструкцию спецпроходных МПП в рамках выделенных для этого государственных средств. Но, поскольку объект не передан на баланс государства, мы не можем начать эти работы и вынуждены вместо Новороссийска искать возможности реализации каких-то других проектов по реконструкции МПП.

В результате складывается парадоксальная ситуация: государство выделяет финансирование на развитие МПП, а собственники терминалов не видят в этом для себя никакого интереса! Росграница всячески старается учитывать интересы портовиков, но для достижения положительного результата необходимо чтобы и с их стороны было какое-то движение навстречу.

«МП»: С какими законодательными инициативами сегодня выступает Росграница в части обустройства пунктов пропуска в целом, и МПП в частности? Чем обусловлена необходимость подобных инициатив?

– Выработкой законодательных инициатив по развитию пунктов пропуска в Росгранице занимается практически каждое управление, и в целом работа ведется довольно обширная. В рамках деятельности Управления капитального строительства и эксплуатации мы выступаем с законодательными инициативами, направленными на оптимизацию технических требований к обустройству пунктов пропуска.

Речь, в частности, идет о корректировке Постановления Правительства РФ №482 «Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Мы рассчитываем стать инициаторами уточнения нескольких положений этого документа, которые существенно облегчат деятельность инвесторов в части обустройства пунктов пропуска.

«МП»: В заключение давайте вернемся к вопросу финансирования ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 гг.)». Сейчас Росграница располагает лишь половиной ранее определенных средств на ее реализацию. Есть ли шансы, что со второго этапа Программа будет финансироваться в полном объеме?

– Безусловно, мы будем выступать с таким предложением, но все зависит от возможностей государственного бюджета выполнить эти обязательства и от оценки правительством макроэкономической ситуации в стране.

Но я хотел бы подчеркнуть, что вне зависимости от будущих объемов финансирования ФЦП определенные сегодня приоритеты в части развития МПП сохранятся.

 

Морские порты №1 (2014)

Вернуться к разделу