Фото: port.one

Приморские города – это особые города, поскольку в них расположены морские порты и осуществляют деятельность подразделения федеральных органов исполнительной власти, а также подведомственные им организации. По совокупности признаков крупный морской порт (в широком смысле), включающий и гражданские порты/терминалы, и военные пункты базирования, – это объект федерального значения. Вероятно, и статус приморского города должен быть аналогичным.

Именно в приморских городах проявляются проблемы федерального законодательства, относящегося к регулированию и обеспечению морской деятельности. Очевидно, что практическая деятельность на основе ошибочных положений в законодательных актах (не вполне соответствующих научным данным и наработкам многовековой морской практики), формальных норм и правил, оторванных от жизни и внесенных в тексты законов, не может быть успешной и давать положительный эффект в процессе управления, а многолетнее ожидание, что все само наладится – просто потеря времени. Однако преодолеть негативные несоответствия законодательства просто необходимо.

А.И. Жуков, сотрудник 280 Центрального картографического производства ВМФ РФ, старший научный сотрудник Центра научного обеспечения Морской коллегии при Правительстве РФ (в 2003-2012 гг.)

Основание для законодательного обновления

В настоящее время обстановка в морской сфере резко и существенно изменилась. Морская и военно-морская деятельность приобретает новые формы и методы. Северный морской путь становится одним из главных торговых путей, а сама Арктика – зоной интересов многих государств.

Создание новой Морской коллегии Российской Федерации свидетельствует о признании государством существенных и нерешенных проблем в области морской политики и необходимости их сформулировать в политическом масштабе, поставить цели и задачи, направленные на решение этих проблем и их негативные последствия.

Сегодня как никогда требуется обратить внимание на международный характер морской деятельности как на одно из основных направлений внешней политики, что является прерогативой Президента РФ. Военно-морской флот России, транспортный, рыболовный флоты, научно-исследовательские суда, учебные и спортивные парусники бороздят просторы Мирового океана, что существенно отличается в юридическом и практическом аспекте от деятельности на сухопутной территории РФ.

В условиях усиления опасности развязывания военных конфликтов в различных районах Мирового океана, роль всех российских специализированных флотов многократно возрастает. Требуется на только мощный Военно-морской флот, но и полноценные транспортный, рыболовный, научно-исследовательский, учебный, массовый спортивный, круизный, туристический и экскурсионный флоты. Для всех судов и кораблей необходимы многочисленные морские и речные порты и пункты базирования, а в их составе – базы, гавани, терминалы, вокзалы и т.д.

Пришло время для повышения роли и значения военной мощи России и присутствия российского флота (не только военного, но и других) в различных районах нашей планеты, а это прежде всего вопрос базирования и морских портов. В первую очередь это касается Министерства обороны и Министерства иностранных дел.

Особое место, руководящие функции и ответственность за организацию судоходства в акваториях морских портов и на подходах к ним имеет Министерство транспорта, отвечающее в том числе за законодательство в сфере торгового мореплавания, в котором достаточно несоответствий. Одно из них – это то, что нет однозначного соотношения между терминами транспорт и флот. Вероятно, требуется теперь установить значения словосочетаний «морской транспорт» и «транспортный флот». Слово «транспорт» охватывает и морские порты, и флот, который представляет собой совокупность транспортных судов различных типов (танкеры, балкеры, контейнеровозы и т.д.). Аналогично и другие виды транспорта, как совокупность средств передвижения и пунктов назначения, имеющих соответствующее оснащение и пути сообщения, при этом транспортировка (перевозка) – это услуга.

Становится очевидным, что вопросы организации и управления отдельными видами морской деятельности (с позиций внутренней политики России) рассредоточены между федеральными министерствами, службами и агентствами, а общим центром формирования морской политики с 2001 года является Морская коллегия при Правительстве РФ, созданная в соответствии с «Морской доктриной РФ на период до 2020 года». Это обеспечило создание «Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации», а затем разработку новой редакции Морской доктрины и ряда других документов стратегического характера.

Исторически в нашей стране коллегии как органы государственного управления предшествовали образованию министерств, но за все время после создания современной Морской коллегии вопрос о создании Морского министерства так и не созрел.

Следует учесть, что в 2001 году Морская коллегия при Правительстве РФ была создана по поручению Президента РФ. Однако в Указе Президента РФ от 13.08.2024 г. №691 «О Морской коллегии Российской Федерации» прежняя Морская коллегия при Правительстве РФ не упомянута. Вероятно, она будет упразднена. Новая Морская коллегия по основным параметрам входит в категорию органов при Президенте РФ, а все ее предложения и решения поступают ему на утверждение. Такое положение соответствует п. 3 ст. 80 Конституции РФ, согласно которому президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», в том числе и в сфере морской деятельности.

Таким образом, в сложившихся военно-политических и торгово-экономических условиях целесообразно напомнить специалистам и руководству страны о нерешенных вопросах развития российского флота, морских портов, судостроения, науки и подготовки кадров по основным проблемам морской отрасли, выявленным ранее.

Морская практика vs юридическая техника

Решения в области морской деятельности в Мировом океане (морской политики) ставят задачи в области внутренней политики – всестороннего развития морской индустрии и новейших технологий, судостроения, приборостроения и машиностроения (портовая техника), что опирается на научно-технический потенциал страны, развития самих морских портов как системы базирования гражданских и военных флотов, подготовку кадров для флота, всех видов обеспечения моряков и портовиков, а также их семей. Отсюда следует, что город и морской порт неразделимы.

Новый формат Морской коллегии понадобился для того, чтобы решать новые задачи и не только формировать и представлять Президенту РФ подробный и правдивый доклад о реальном состоянии дел в основных видах морской деятельности, но и о проблемах морской политики в целом.

В федеральном законодательстве морского профиля наиболее серьезные проблемы были заложены в Федеральный закон от 08.11.2007 г. №261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (начиная с его наименования!) Еще на этапе подготовки ко второму чтению Правовое управление Президента РФ не рекомендовало формировать законопроекты «двойного назначения» (как новый отраслевой закон и изменения в другие ФЗ).

За прошедшее время в федеральном законодательстве произошли существенные изменения. Законом РФ от 14.03.2020 г. №1-ФКЗ были внесены поправки к Конституции РФ, в частности ряд поправок вводят и регламентируют вопросы устройства новых для российского законодательства понятий «публичная власть» и «федеральная территория».

На основании изменений основного закона был принят Федеральный закон от 21.12.2021 г. №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Этот закон не говорит об управлении морской деятельностью и морскими портами, но содержит новацию – «федеральная территория». Пока это понятие касается только центра «Сириус», на территории которого расположены олимпийские объекты (см. Федеральный закон от 22.12.2020 г. №437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»).

Отметим, что в составе новообразованной федеральной территории имеется Имеретинский морской порт – грузовой район порта Сочи. Особенности управления этой территорией и ее морским портом требуют дополнительного изучения. Указанный порт совмещает в себе грузовой район и яхтенную гавань, обеспечивает базирование спортивных и прогулочных катеров, способен принимать иностранные суда и яхты, а также грузовые (транспортные) суда со строительными материалами.

Однако такой статус имеет схожие черты с понятием «город федерального значения», ранее «город республиканского подчинения», а до этого «градоначальство». (Многие приморские города Российской Империи к началу ХХ века имели именно последний статус, что прежде всего было связано с главными морскими портами, совмещавшими и военный, и коммерческий морские порты, например: Таганрог, Мариуполь, Одесса, Николаев, Севастополь, Феодосия, Ялта, Керчь, Измаил, Дербент, Баку, Санкт-Петербург, Москва).

Кроме того, следует обратить внимание на дополнения от 28.02.2023 г. (№52-ФЗ) в Федеральный закон от 01.06.2005 г. №53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» о необходимости пользования нормативными словарями, справочниками и грамматиками. В соответствии с указанным законом уже издано Постановление Правительства РФ от 01.07.2023 г. №1092 «О порядке формирования и утверждения списка нормативных словарей, справочников и грамматик, фиксирующих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по русскому языку и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Подчеркнем, что в состав нормативных словарей, наряду с толковым, орфографическим и другими, входят и терминологические словари, имеющие профессиональную направленность. Они предназначены для специалистов в определенной области научных знаний или практической деятельности. Вероятно, и Морской словарь должен войти в предусмотренный этим постановлением список. Одновременно требует однозначного ответа и вопрос: «Необходимо ли специальное морское образование для составления «морских законов»? Он может показаться риторическим, но количество казусов в действующем законодательстве морского профиля свидетельствует о недостаточном знании и понимании законодателями специфики морского дела и хорошей морской практики.

К сожалению, и в статье 67 Конституции РФ есть слова, которые не расшифровываются на основе действующих законов, это словосочетание «внутренние воды» (это только внутренние морские воды или внутренние водные пути, или все вместе взятое?) Например, из-за этого в ГФЗ Санкт-Петербурга до сих пор остается неопределенным статус Невской губы, так как она не учитывается в составе площади этого субъекта Федерации.

Некоторая неопределенность просматривается и в устройстве федеральных органов исполнительной власти. Согласно действующему Федеральному закону «О морских портах...» Администрации морских портов не руководят деятельностью капитанов портов, которые напрямую подчиняются Росморречфлоту, хотя все Администрации входят в структуру этого Федерального Агентства.

Сегодня в документах и выступлениях первых лиц государства используется словосочетание «транспортный флот». Однако нельзя не заметить различие между флотом и транспортом.

Впрочем, требуется обратить внимание и на слово «администрация», которое в публичном праве связано с органами власти. Для морских портов, являющихся общими для всех видов судов, Администрация охватывает вопросы управления всей территорией и акваторией морского порта и развития его инфраструктурных объектов – строительства набережных, молов, дамб, углубления каналов и акваторий гаваней, а также объектов на территории приморского города. А это функции Администрации города.

В наступившем XXI веке широкое развитие информационных технологий и внедрение цифровизации в повседневную жизнь и практику во всех видах деятельности требуют точности текстов и любых параметров, заносимых в базы данных. В этот круг входит не только грамотное написание слов, расстановка знаков препинания, но и написание отдельных букв в нужном регистре, правильное ударение, а также пробелы, скобки и другие знаки и символы. В морском деле, кроме того, требуется знание английского языка. Это связано с международным характером мореплавания. Обратимся к ряду словарей и справочников, в том числе иностранных слов и морской терминологии.

Мореплавание – это деятельность в Мировом океане (например, морские перевозки, рыболовство, добыча биологических и минеральных ресурсов, изучение и описание Мирового океана – океанография и океанология, спортивные регаты и учебные плавания, военная (военно-морская) деятельность и т.д.).

Судоходство – движение судов по морским путям и фарватерам. Особенно сложные условия судоходства в прибрежной зоне и на подходах к морским портам. Это каналы, узкости, проливы, заливы и бухты, где в том числе интенсивность движения различных судов и плавучих средств максимальна, что требует регулирования действий отдельных судов лоцманом или диспетчером морского порта, входящим в состав службы капитана порта.

Морской порт и портовый город согласно словарям иностранных слов – это синонимы. Территория морского порта как предприятия – это не весь порт. Учебные, лечебные, жилые и социальные объекты для моряков и портовиков расположены на территории города, а они и их семьи составляют неотъемлемую часть его населения. Приморские города имеют особый статус.

До 1917 года главные города имели статус градоначальства. При этом все они, кроме Москвы, были приморскими, а сам градоначальник совмещал свою должность с обязанностями начальника морского порта и командира крепости (начальника гарнизона).

Варианты устранения ошибок

Посмотрим, какие возможные варианты существуют для решения проблем и устранения ошибок.

Вариант 1. Можно ничего не делать и оставить все как есть. Жизнь не остановилась, есть некоторый прогресс, а проблемные вопросы подождут до лучших времен.

Вариант 2. Можно бороться с негативными последствиями с помощью поправок в конкретных вопросах. Примером может быть поправка, внесенная в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации Федеральным законом от 13.07.2020 г. №205-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 51 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации». Она вносит дополнение в п. 5 ст. 5, предусматривающее, что «при проведении поисковых и спасательных операций на море взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Однако пока не издано руководящих документов, устанавливающих порядок поисковых и спасательных операций.

Одновременно проявляется смысл второй поправки, внесенной этим же законом. В пп. 1 п. 2 ст. 51 КТМ РФ слова «в области транспорта» заменены на слова «осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского транспорта».

Действительно, «Стандартная форма соглашения о спасении Ллойда», обычно именуемая LOF, представляет собой контракт стандартной формы для предлагаемой операции по морскому спасению, то есть услугу. Эта форма, созданная в конце XIX века, опубликована Lloyd's of London и является наиболее часто используемой формой для международного спасения. После того как потерпевшее крушение судно принимает предложение о спасении от спасателя, создается обязательный для исполнения контракт.

LOF называется «открытым», потому что в нем не указана конкретная сумма за работу по спасению. Действительно, в ней может не указываться сумма, поскольку спасение – это не «контракт на оказание услуг», а соглашение о предоставлении услуги в надежде на «вознаграждение», которое будет определено позже на арбитражном слушании в Лондоне, где несколько KC, практикующих в коллегии адвокатов Адмиралтейства, специализируются как морские арбитры.

В современных условиях санкций и проведения Россией СВО решение вопросов в Лондоне представляется неуместным. При этом Правительство РФ вряд ли активно руководствуется такими постулатами Международного морского права.

Новое деление государств на дружественные и недружественные по отношению к России, вероятно, требует создания новых правил для взаимодействия морских судов и кораблей, пересмотра ряда положений Международного морского права, а также федеральных законов, прежде всего КТМ. То же спасение судов и людей в России никогда не рассматривалось в качестве основы для коммерческих отношений!

А такой вопрос, как управление движением судов в проливах и заливах, в акваториях портов считается управлением имуществом? Замена простой формулы в определении «юридического статуса» министерства и подведомственных ему организаций на сложную не создает новых неопределенностей в сфере действия федеральных органов исполнительной власти? А межведомственный характер морской политики РФ при отсутствии Морского министерства не требует наличия федерального центра политического управления морскими делами России? После внесения очередных поправок текст закона не становится понятнее и конкретнее, а, скорее, наоборот – многозначнее и запутаннее.

Вариант 3. Создать основу для государственной морской политики, начиная с понятийного аппарата. Представляется целесообразным новой Морской коллегии РФ подготовить предложения Президенту РФ о переформировании федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к вопросам морской политики и морской деятельности. Возглавить управление вопросами морской деятельности должно воссозданное Морское министерство.

Палуба военного корабля или гражданского судна, независимо в какой части Мирового океана они находятся, является территорией Российской Федерации. Особый статус командиров кораблей, капитанов судов и всех моряков, представляющих интересы России по всему миру, должен иметь закрепление и развитие в российском федеральном законодательстве и в нормативной правовой базе. Одновременно и статус приморских портовых городов, обеспечивающих базирование и деятельность всех специализированных флотов, их подразделений и отдельных судов, а также прием и обслуживание иностранных транспортных, пассажирских, туристических, спортивных и других судов, а также визиты военных кораблей, требует специальной разработки и утверждения.

Если морской порт Севастополь входит в состав города федерального значения, а аналогичный и даже более интенсивно действующий в международном отношении морской порт Новороссийск находится на территории муниципального образования со статусом городского округа, то это означает, что в законодательстве явно наблюдаются расхождения, в том числе в решении одинаковых задач государственного управления.

Предложения и обоснования...

Естественно, что предложения по выбору варианта действий в условиях переформатирования Морской коллегии, продолжающейся СВО, пересмотра внутренней и внешней политики в начале очередного срока полномочий Президента РФ могут быть наиболее активными и действенными. Поставлена цель сформировать заново современную Морскую политику РФ. Затем потребуется привести в соответствие с ней систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере морской деятельности, повысить роль морской науки в вопросах управления отдельными видами деятельности и их межведомственной координации и многие другие задачи. Потребуется пересмотр ряда основополагающих положений в области признания форм и объектов собственности и имущественных отношений. Вместе с этим, нужна будет и конкретизация и уточнение всего морского глоссария.

Если ФЗ «О государственном языке» требует пользоваться литературным языком, то надо начать со слова «лукоморье»! Лука моря – это изгиб берега, то есть бухта. Это естественный географический объект, созданный природой. Достаточно вспомнить значение Севастопольских бухт.

В природе нет морских портов, они создаются и совершенствуются трудом многих поколений людей. Чтобы бухта стала гаванью морского порта, требуется создать набережные, молы, дамбы, мосты и туннели. Это и есть объекты, обеспечивающие условия для размещения оборудования портальных кранов, транспортеров, погрузчиков и т.д. Именно эти капитальные объекты принято считать инфраструктурой. Остальное является имуществом и оборудованием.

Набережные состоят из двух частей: причальной стенки и ровной площадки за ней. Набережные измеряются линейными километрами, а прилегающие участки территории – гектарами. Набережные, созданные за счет города, распределяются между пользователями. Аренда участка набережной для размещения транспортного терминала, пассажирского вокзала, пункта базирования судов или иных нужд, предполагает владение и пользование этими участками территории, а также прилегающими к ним частями акватории и общими для всех подходными каналами и фарватерами.

Согласно Толковому словарю Ожегова, причал – место у берега, оборудованное для стоянки и обслуживания судов, для причаливания лодок. Ни суда, ни катера к необорудованному берегу подходить не могут, а оборудованный берег – это и есть набережная, а выделенная часть набережной для определенных судов – это причал, возможно в составе терминала, для однотипных судов и катеров.

Таким образом, причал – это определенное место для обслуживания судов в гавани порта (у набережной), выделенное для определенного типа судов. Это пример важности географических знаний в морском деле.

Конкретные предложения в области морской политики:

1. Воссоздать Морское министерство под непосредственным кураторством Президента РФ. В отличие от Морской коллегии его сотрудники должны работать на постоянной основе, а не факультативно, как в комиссиях и Научно-экспертном совете Морской коллегии при Правительстве РФ. Установить, что новая Морская коллегия РФ имеет статус Совета при Президенте РФ по морским делам.

2. Составить Морской кодекс РФ. Вопросы логистики и все вопросы перевозки грузов перенести в новый Транспортный кодекс Российской Федерации. Кодекс торгового мореплавания упразднить. Ввести понятия «гражданский флот» и «гражданское судоходство». Систематизировать вопросы собственности на государственные, муниципальные и частные суда, катера и иные плавучие средства в соответствии со статьей 8 Конституции РФ.

3. Переформатировать организацию управления морскими портами, как управление частью города, с учетом выполнения федеральных функций. Издать новый ФЗ «О морских портах в Российской Федерации». Откорректировать законы об организации публичной власти, по вопросам собственности и множество других.

4. Выстроить систему подготовки кадров морских специалистов, предусматривающую морские и водные виды спорта, учебные судовые практики, различные соревнования, состязания и первенства по морским специальностям.

5. Восстановить утраченные научные организации морского профиля.

Естественно, что этими вопросами тема не исчерпывается, а данная статья является лишь катализатором для пробуждения морской общественности к активным действиям.

Морские порты №7 (2024)