Фото projects.mintrans.ru

На основе анализа законодательных актов, аналитических документов, изучения научных публикаций в статье охарактеризована реализация проектов в сфере транспорта в Российской Федерации. В условиях необходимости стратегического управления при реализации программ и проектов проанализировано финансовое обеспечение приоритетного проекта «Безопасные качественные дороги» и национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» по годам и по источникам финансирования. Отмечено несоответствие финансирования, запланированного в паспорте национального проекта и в сводной бюджетной росписи, что в перспективе может привести к невозможности его своевременной реализации в полном объеме.

О.А. Халтурина, доцент Новосибирского государственного университета экономики и управления, к.э.н.

Н.Е. Терешкина, доцент Сибирского государственного университета путей сообщения, к.э.н.

 

Стратегическое планирование и управление

Стратегическое государственное управление в Российской Федерации прошло основные этапы своего становления, которое завершилось с принятием в 2014 году Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Оптимизация и дальнейшее развитие этого процесса в государстве происходят непрерывно. Это связано с несовершенством практической разработки и реализации большинства стратегических документов.

Так, в работах отечественных авторов А.В. Тебекина, Р.Н. Шпаковой, Д.И. Городецкого и других выделяются следующие негативные аспекты: низкий уровень достижения поставленных стратегических целей по итогам реализации Стратегии-2020; несоблюдение принципов стратегического планирования и иерархичности законодательно-нормативных актов; временные и содержательные разрывы в долгосрочных плановых документах, их несвязность между собой; неточные или крайне ничтожные ожидаемые целевые результаты; отсутствие на федеральном уровне мониторинга и контроля результатов реализации региональных и муниципальных стратегий и пр.

Таким образом, чрезвычайно актуальной выступает система построения слаженного стратегического государственного управления, которая, на взгляд авторов, должна представлять собой согласованный и скоординированный процесс, состоящий из следующих этапов: 1. стратегический анализ внешних и внутренних факторов; 2. формирование на основании проведенного анализа соответствующих прогнозов; 3. разработка взаимосвязанных целей и стратегических альтернатив развития; 4. выбор из альтернатив наилучших вариантов и разработка стратегий на трех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) с четкой привязкой к целевым показателям и итоговым результатам; 5. реализация стратегий с применением централизованных процедур мониторинга, корректировки и контроля; 6. оценка результатов и учет их в последующем долгосрочном планировании.

Соответственно, весь процесс стратегического государственного управления распадается на два основных блока: стратегическое планирование (этапы 1-4) и оперативное управление (этапы 5-6).

Практическое внедрение стратегического государственного управления формируется в виде соответствующих стратегий, которые, в свою очередь, распадаются на документы среднесрочного и краткосрочного планирования, вся перечисленная совокупность создает механизмы реализации долгосрочного управления.

Стратегии детализируются и внедряются с применением проектно-ориентированного подхода в управлении в форме соответствующих государственных программ (Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 г. №786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации») и проектов (Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 г. №1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»). Рассмотрим более детально этот процесс на примере отдельных государственных программно-проектных документов.

Детализация и внедрение стратегий

На сегодняшний день в России реализуется достаточно много государственных программ (ГП), национальных проектов (НП), приоритетных программ и проектов (ПП). Все эти документы являются документами стратегического планирования. Часть из них имеет схожие названия и цели, практически дублируя друг друга. Так, приоритетный проект «Безопасные качественные дороги» в своем составе не имеет федеральных проектов. А в состав национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» входят такие федеральные проекты, как:

1. Региональная и местная дорожная сеть;

2. Общесистемные меры развития дорожного хозяйства;

3. Безопасность дорожного движения;

4. Автомобильные дороги Минобороны России;

5. Развитие общественного транспорта;

6. Развитие федеральной магистральной сети.

Первые четыре федеральных проекта со сроком реализации декабрь 2024 г. входили в структуру национального проекта изначально, а вот последние два были разработаны и включены в НП позже. Срок реализации проектов продлили до конца 2025 г., а для ФП «Развитие общественного транспорта» – до конца 2030 г.

Судя по названиям, национальный и приоритетный проект имеют много общего. Настолько много общего, что на сайтах министерств путаница в названиях, суммы финансирования также отличаются от сайта к сайту. Так, например, на сайте Минтранса России национальный проект носит название приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги». В то же время, если проект с таким названием является национальным, то зачем нужны два национальных проекта, названия которых отличаются только одним словом – автомобильные? Может быть, в стране слишком много проектов, если профильное министерство не видит между ними разницы?

Целевые показатели ПП «Безопасные качественные дороги» и НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» также очень схожи (табл. 1).

Табл. 1. Сравнение целевых показателей НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и ПП «Безопасные качественные дороги»

Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги»	Приоритетный проект «Безопасные качественные дороги»
Доля дорожной сети в нормативном состоянии, %	Доля протяженности дорожной сети городских агломераций, соответствующих нормативным требованиям, %
Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий на дорожной сети, %	Снижение количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий, %
Доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки, %	Доля протяженности дорожной сети городских агломераций, работающих в режиме перегрузки в час пик, %
	Доля граждан, отметивших улучшение ситуации на дорожной сети городских агломераций, %
Доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, %
Количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях человек, на 100 тыс. населения
Доля контрактов на осуществление дорожной деятельности, предусматривающих использование новых технологий и материалов, % в общем объеме новых государственных контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог
Доля контрактов на осуществление дорожной деятельности, предусматривающих выполнение работ на принципах контракта жизненного цикла, предусматривающего объединение в один контракт различных видов дорожных работ, %
Доля автомобильных дорог Минобороны России, соответствующих нормативным требованиям, %

Первые три целевых показателя национального и приоритетного проектов совершенно идентичны. Целевые показатели НП гораздо шире. Так, например, в качестве одного из целевых показателей он предлагает оценку использования инновационных материалов, включенных в Реестр новых и наилучших технологий, материалов и технологических решений повторного применения при осуществлении дорожной деятельности, что способствует развитию инноваций в дорожном строительстве и экономии материальных ресурсов. Объединение в один контракт различных видов дорожных работ позволит экономить финансовые ресурсы заказчика работ в лице Минтранса России.

Современный подход в стратегическом государственном управлении, реализуемый в нашей стране, обусловлен принятием Постановления Правительства РФ от 26.05.2021 г. №786 «О системе управления государственными программами РФ». Постановление предопределило новый порядок разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ РФ. Прежде всего, в документе отмечается, что ГП является документом стратегического планирования, который получил повсеместное применение в России благодаря Федеральному закону от 28.06.2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Если до 2021 года при реализации государственных программ налицо было смешение проектных и процессных мероприятий, проявляющееся в отсутствии конкретных результатов использования бюджетных средств, актуализация ГП один раз в год в соответствии с законом о бюджете на соответствующий год, их формирование, согласование и утверждение на бумажном носителе, то начиная с 2022 года ситуация коренным образом изменилась. Проектные и процессные подходы обособляются в отдельные структурные элементы ГП, в которых указываются конкретные результаты, соответствующие направлениям расходов. Если изменяется структура бюджетных расходов, то, соответственно, должны быть изменены и государственные программы. Также в соответствии с развитием цифровых технологий формирование, согласование и утверждение ГП осуществляется в электронном виде.

Постановление №786 выделяет два типа государственных программ: в рамках конкретной отрасли или сферы социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ либо ГП межотраслевого или территориального характера, затрагивающие сферы реализации нескольких государственных программ (комплексная программа – КП). Рассматриваемые проект и программа, безусловно, относятся к первому типу государственных программ – к программе в рамках конкретной отрасли. Разработка и реализация ГП осуществляется на ряде принципов, одним из которых является выделение в структуре КП проектов и процессов, реализуемых непрерывно либо периодически.

Красной нитью в постановлении отражается деление ГП на проектную и процессную части. Мероприятия проектной части ГП характеризуются конечным сроком реализации и появлением новых, качественных результатов. В свою очередь, мероприятия процессной части совершаются непрерывно, постоянно возобновляясь с определенной частотой, но теоретически заканчиваться не должны. Предполагаемые мероприятия должны иметь контрольные точки, благодаря которым можно оценить ход процессов.

НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и федеральные проекты, в него входящие, вполне справедливо оценить как проектный документ определенными результатами, измеряемыми в процентах, километрах и т.д. В свою очередь, ПП «Безопасные и качественные дороги» имеет проектную и процессную части. Реализация проектной части оценивается такими показателями, например, как доля протяженности дорожной сети, а показатели процессной части, или этапы, имеют контрольные точки, благодаря которым оценивается ход процессов.

Табл. 2. Структура финансирования ПП «Безопасные качественные дороги» по видам источников, млрд руб.

Виды источников	2017	2018	2019	2020-2025	Всего
Федеральный бюджет	31,3	31,3	30,0	180,0	272,6
Бюджеты субъектов РФ	34,3	33,7	30,0	180,0	277,6
Итого	65,6	64,9	60,0	360,0	550,6
Источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282632/

Табл. 3. Структура финансирования НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» по видам источников, млрд руб.

Источники финансирования	Объем финансового обеспечения по годам реализации						Всего
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Федеральный бюджет	129,7	104,3	137,4	23,9	23,2	22,4	440,9
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	478,3	550,9	631,5	722,0	822,2	934,2	4139,1
Внебюджетные источники	39,3	31,3	33,3	34,3	32,2	29,3	199,7
Итого	647,3	686,5	802,2	780,2	877,6	985,9	4 779,7
Источник: http://government.ru/info/35558/

Финансирование проектов

Финансирование ПП осуществляется практически одинаково, разница составляет 1%, за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В первые три года реализации проекта финансирование осуществлялось в размере 10-12% ежегодно. Большая часть финансирования запланирована на 2020-2025 годы. Эту часть запланировано проводить за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ – почти 90%. Средства федерального бюджета составляют 10% бюджетных субсидий, а за счет средств внебюджетных источников было запланировано профинансировать только 4% стоимости НП.

При первоначальном планировании финансирования НП предусматривалось распределение средств только на четыре федеральных проекта (табл. 4).

Табл. 4. Структура финансирования НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» по федеральным проектам, млрд руб.

Наименование ФП	Объем финансового обеспечения по годам реализации						Всего
	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Дорожная сеть	589,5	627,5	743,0	722,1	822,3	934,3	4 438,7
Общесистемные меры развития дорожного хозяйства	46,0	46,5	47,9	48,7	46,6	43,7	279,5
Безопасность дорожного движения	10,8	11,8	10,3	8,5	7,8	7,1	55,9
Автомобильные дороги Минобороны России	1,1	1,1	1,0	0,9	0,9	0,8	5,6
Итого	647,3	686,5	802,2	780,2	877,6	985,9	4779,7
Источник: http://government.ru/info/35558/

Большая часть средств, предназначенных на финансирование НП, должна быть направлена на ФП «Дорожная сеть» – 93%. На общесистемные меры развития дорожного хозяйства запланировано направить 6% финансирования, на безопасность дорожного движения – только 1%, а на автомобильные дороги Минобороны России – менее 1%. Минимальное финансирование было предусмотрено предоставить в первый год реализации проекта – всего 13,5%, затем ежегодно наращивать его сумму на 1%, и максимум – 20,6% финансирования должно быть предоставлено в 2024 году.

С позиций инвестора такая логика финансирования минимизирует сумму дисконтированных затрат. В то же время для потребителей результаты реализации этого нацпроекта будут ощутимы только после окончания сроков его действия. С позиций субъектов, реализующих этот проект, увеличение финансирования в 1,5 раза приведет к неравномерности как затрат, так и доходов.

В октябре 2021 года в состав НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» вошли еще два федеральных проекта – «Развитие федеральной магистральной сети» и «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях» (финансовое обеспечение ФП представлено в табл. 5).

Табл. 5. Финансовое обеспечение ФП «Развитие федеральной магистральной сети» и «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях», млрд руб.

Наименование ФП	Объем финансового обеспечения по годам реализации				Всего
	2021	2022	2023	2024
Развитие федеральной магистральной сети	274,7	218,9	255,6	351,5	1100,6
Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях	12,7	28,2	32,8	33,2	106,9
Итого	287,4	247,1	288,4	384,7	1207,5

Табл. 6. Источники финансирования ФП «Развитие федеральной магистральной сети» и «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях», млрд руб.

Источники финансирования	2021	2022	2023	2024	Всего
Федеральный бюджет	204,5	173,6	208,3	298,2	884,5
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	1,0	4,8	5,3	5,3	16,4
Внебюджетные источники	81,7	68,7	74,9	81,2	306,57
Итого	287,3	247,1	288,5	384,7	1207,5

Сумма, предназначенная для финансирования развития федеральной магистральной сети, в 10 раз превышает сумму, направляемую на модернизацию пассажирского транспорта в городах.

Ежегодные суммы финансирования практически одинаковы и составляют чуть более 20% общей суммы финансирования. Только в последний год действия федеральных проектов доля финансирования составит 30%.

В Федеральном законе о бюджете ежегодно устанавливается сумма расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов в разрезе каждого из них. Эта сумма не всегда совпадает с суммой, зафиксированной в паспорте НП. Огромные материальные затраты, в 2020 году вызванные пандемией COVID-19, в 2022 году – расходами на проведение специальной военной операции, существенно снизили фактическое финансирование национального проекта (табл. 7).

Табл. 7. Исполнение расходов федерального бюджета на реализацию НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги», млн руб.

	2019	2020	2021	2022
Паспорт НП	647,3	686,5	1089,6	1027,3
Сводная бюджетная роспись	142,3	157,7	365	490,7
Исполнено на 01.01 следующего года	138,2	155,7	364,2	490,4
Процент исполнения паспорта НП	21,4	22,7	33,4	47,7
Процент исполнения сводной бюджетной росписи	97,1	98,8	99,8	99,9
Источник: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=38341

Таким образом, процент исполнения сводной бюджетной росписи показывает замечательные результаты – практически 100%-ное исполнение запланированного финансирования.

Однако само финансирование меньше предусмотренного в паспорте НП в 2-4 раза. Очевидно, что в срок национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» закончен быть не может. Основная причина – недофинансирование. Поэтому в недалеком будущем можно ожидать его очередной трансформации.

Морские порты №2 (2024)