Новая Морская доктрина России о развитии поисково-спасательного обеспечения морской деятельности

Фото: morspas.com

Морская доктрина РФ, утвержденная указом президента от 31 июля 2022 года № 512, определяет приоритетные направления развития всех видов обеспечения морской деятельности и их структурных элементов исходя из основных вызовов и угроз национальной безопасности страны к ее устойчивому развитию.

Виктор Илюхин, член НЭС Морской коллегии при Правительстве РФ, д.т.н., профессор

Составные части ПСО морской деятельности

Одним из элементов обеспечения безопасности морской деятельности является поисково-спасательное обеспечение (ПСО).

В ст. 71 новой Морской доктрины РФ (далее МК) дано определение ПСО морской деятельности (далее МД) как комплекса организационно-технических мероприятий, поисковых, спасательных, подводно-технических и водолазных работ, направленных на оказание помощи поврежденным и терпящим бедствие кораблям, судам и другим морским объектам, спасание их экипажей, а также на выполнение работ по подъему затонувших кораблей и судов.

Сегодня в деятельности морских аварийно-спасательных служб (далее АСС) и формирований (далее АСФ) различных ведомств и организаций наряду с термином ПСО, используемым с 1980-х, широко применяется также и его синоним – аварийно-спасательное обеспечение (далее АСО), введенный в морскую практику еще в начале 30-х годов прошлого века. Следует отметить, что основой ПСО (АСО), его содержанием всегда были и остаются спасательное, водолазное и судоподъемное дело как взаимообусловленные, а нередко и просто неразделимые области знания и отрасли деятельности при выполнении поисковых и аварийно-спасательных работ (далее АСР).

Наша история сохранила прекрасный пример того, как стремительно развивалось судоподъемное, водолазное и спасательное дело в 1923-1956 гг. с созданием 07.12.1923 экспедиции подводных работ особого назначения – ЭПРОН.

Возложение постановлением Совета труда и обороны от 01.01.1931 обязанностей по выполнению АСР и связанных с ними судоподъемных и всех видов водолазных работ на ЭПРОН позволило успешно решать задачи АСО на море и внутренних водных бассейнах страны в интересах всех ведомств. ЭПРОН фактически являлся государственной военизированной АСС страны с единой технической политикой развития сил и средств, а также с единой системой подготовки специалистов.

Именно этим и объясняются ее успехи в развитии аварийно-спасательного, водолазного и судоподъемного дела страны. Включенный с первого дня войны в состав ВМФ в 1942 г. ЭПРОН был переименован в Аварийно-спасательную службу ВМФ, которая позволила флоту успешно решать задачи АСО всей страны до 1956 г.

Поворотным пунктом развития АСО стало постановление Совмина СССР от 17.03.1956 № 362-233, которое сняло с АСС ВМФ задачи по выполнению судоподъемных и подводно-технических работ для гражданских министерств и ведомств с передачей создаваемым АСС в Министерстве морского флота и других ведомствах части судов и средств выполнения АСР.

С этого момента развитие АСО стало осуществляться параллельно с учетом ведомственной специфики АСС в различных ведомствах и организациях. Произошло ведомственное разделение развития составных частей АСО – водолазного, судоподъемного и спасательного дела, а также разделение институтов его развития.

В каждом из ведомств имеются свои нормативные документы по организации ПСО (АСО), проведению АСР, подготовке специалистов, созданию средств выполнения спасательных, судоподъемных, подводно-технических и водолазных работ, терминологии и т.д. Расхождение в развитии АСО в целом становилось все более ощутимым. Именно поэтому в Стратегии развития морской деятельности РФ на период до 2030 г. (распоряжение Правительства РФ от 30 августа 2019 г. № 1930-р) отмечено, что основная проблема развития ПСО заключается в недостаточном уровне взаимодействия и комплексного подхода к развитию и обеспечению функционирования сил и средств.

Следовательно, от развития каждой из составных частей ПСО (АСО) морской деятельности во многом будут определяться результаты реализации приоритетных направлений развития ПСО МД, определенные новой Морской доктриной.

Координирующая роль Морской коллегии

Одной из основных задач МК является координация деятельности ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, связанной с ПСО МД. Для принятия соответствующих решений по проблемным вопросам развития ПСО МК многократно рассматривала вопросы развития спасательного, судоподъемного, водолазного дела как в прямой постановке, так и при рассмотрении проектов нормативно-правовых актов.

Так, например, МК были рассмотрены вопросы:

– 06.04.2005 «О состоянии спасательной службы на море и водах и направлениях по ее совершенствованию»;

– 18.04.2008 «О состоянии, перспективах и основных направлениях развития водолазного дела в РФ»;

– 17.04.2009 «О проекте концепции развития водолазного дела в РФ на период до 2020 года»;

– 24.12.2010 «О навигационно-гидрографическом и поисково-спасательном обеспечении морской деятельности РФ»;

– 04.12.2012 «О реализации мероприятий по восстановлению системы навигационно-гидрографического, гидрометеорологического и аварийно-спасательного обеспечения плавания по трассам Севморпути»;

– 27.09.2013 «О проекте концепции развития системы ПСО Военно-морского флота на период до 2025 года»;

– 28.09.2016 «О предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Арктической зоне России и об организации системы поиска и спасения»;

– 21.12.2016 «О совершенствовании системы ПСО морской деятельности РФ»;

– 18.05.2021 «О состоянии водолазного дела и дальнейшем пути его развития»;

– 20.05.2022 «О концепции развития водолазного дела в РФ» и др.

К сожалению, имеет место невыполнение некоторых принятых решений МК, которые позволили бы решить указанные выше комплексные проблемы ПСО и ФСПС на море.

Так, например, не выполнено до настоящего времени решение МК от 27.09.2013 № 3 (29) в части разработки концепции ПСО МД, что делает проблематичным обоснование мероприятий по развитию ПСО на море.

Что касается водолазного дела, то не выполнено решение МК от 17.04.2009 в части разработки проекта программы по реализации концепции развития водолазного дела. Результатом стало отсутствие реализации концепции развития водолазного дела в РФ на период до 2020 г., одобренной решением МК от 18.04.2008.

Необходимо подчеркнуть, что, несмотря на принимаемые решения, основным проблемным вопросом, отмеченным научно-экспертным советом (далее НЭС) МК при рассмотрении 07.04.2021 вопроса «О состоянии водолазного дела и дальнейшем пути его развития» в части создания водолазной техники, является отсутствие согласованной научно-технической политики в водолазном деле, проведение которой в 2006 г. возложено на межведомственную комиссию по водолазному делу (далее МКВД) Положением о МКВД.

По судоподъему не выполнено решение от 06.04.2005 по оценке общего количества затонувших кораблей и судов вне зависимости от их принадлежности, создающих угрозу безопасности судоходства и наносящих ущерб окружающей среде, а также по подготовке концепции федеральной целевой программы подъема и утилизации затонувших кораблей, судов и иных объектов во внутренних водах и территориальном море РФ.

Сегодня особенно остро ощущается противоречие между возрастающей потребностью выполнения работ по подъему затонувших судов и современным состоянием технических средств судоподъема в России, которое можно охарактеризовать как неудовлетворительное. Большинство технических средств, применяемых на судоподъемных работах, было создано более 20 лет назад, часть из них морально и физически устарела, сокращается число опытных специалистов.

Задачи по подъему затонувших судов поставлены перед субъектами РФ и перед ведомственными АСС и АСФ. Однако ни одно ведомство самостоятельно решать проблему подъема ЗО в полном объеме не в состоянии без соответствующей единой технической политики, включая создание достаточно мощных технических средств по подъему затонувших объектов, и координирующего рабочего органа на федеральном уровне.

Не выполнено до настоящего времени решение МК от 27.09.2013 в части разработки концепции ПСО морской деятельности РФ, которая должна определить цели, задачи, структуру и основные направления развития ФСПС, требования к системе ПСО РФ в Арктике, место и роль в ФСПС создаваемых арктических комплексных аварийно-спасательных центров и другие вопросы спасания.

В то же время решаются частные задачи ведомственных систем поиска и спасания на море и обеспечения безопасности МД, таких как разработка концепции развития ПСО ВМФ на период до 2025 года, концепции развития морской медицины, разработка «Положения о водолазном деле в РФ», и другие важные, но не ключевые нормативные правовые документы для формирования эффективной ФСПС.

Основной причиной сохраняющихся проблемных вопросов развития составных частей ПСО является отсутствие должной координации ФОИВ как созданными структурами для этого (в водолазном деле – МКВД), так и отсутствие таких структур при МК для координации поиска и спасания и судоподъема.

Система требует доработки

Совершенствование федеральной системы поиска и спасания на море (ФСПС), основанной на взаимодействии ФОИВ, в ведении которых имеются АСС, силы и средства поиска и спасания на море, в ст. 72 новой Морской доктрины определено как приоритетное направление развития ПСО МД. Ключевой особенностью развития ПСО МД является то, что оно выполняется в условиях отсутствия централизованной, научно обоснованной политики совершенствования ФСПС, несмотря на то что приоритетная задача по совершенствованию ФСПС поставлена в Морской доктрине, а как стратегическая задача определена в Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года.

К сожалению, в новой Морской доктрине исключена статья, которая во второй Морской доктрине (утверждена поручением президента РФ № Пр-1210 от 26.07.2015) определяла необходимость совершенствования существующей системы поиска и спасания людей на море, основанной на взаимодействии ФОИВ, имеющих в своем ведении силы и средства спасания, под единым руководством ФОИВ, ответственного за ПСО МД в зонах ответственности РФ. Важно заметить, что речь идет не только об организации выполнения поисковых и АСР, но и о развитии составных частей ПСО. Это является шагом назад в развитии ФСПС, так как в РФ до сих пор отсутствует ФОИВ, наделенный соответствующими полномочиями и осуществляющий руководство совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море и решением комплексных проблем функционирования ведомственных АСС, а именно:

– формированием основ единой государственной политики в области поиска и спасания на море;

– нормативно-правовым регулированием в области поиска и спасания на море;

– сбалансированным развитием сил и средств ПСО, включая авиацию;

– унификацией ведомственных систем подготовки специалистов;

– техническим регулированием создаваемых средств поиска и спасания на море и др.

Создание функциональных подсистем в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794) в части поиска и спасания людей на море основано на АСФ соответствующих ФОИВ (Минтранс, Минобороны, Минсельхоз и др.).

Вместе с тем морская функциональная подсистема не подкреплена разработкой Положения о ФСПС (что сделано в отношении единой системы авиационно-космического поиска и спасания в РФ), в котором были бы определены принципы организации, структура, цели, задачи, уровни решения задач и др. аспекты функционирования ФСПС для учета в развитии ведомственных АСС и АСФ.

В условиях отсутствия требований к структуре ФСПС на море отсутствует основа для обоснования и проведения единой научно-технической политики при совершенствовании ФСПС и ведомственных АСФ.

Кроме того, возникает необходимость согласования технических характеристик ведомственных сил и средств, в том числе и систем управления морскими спасательными операциями при проведении сложных АСР с участием нескольких ведомств, а также при создании межведомственной автоматизированной системы обеспечения проведения поисковых и АСР.

Одним из приоритетов развития МД РФ на долгосрочный период, определенных Стратегией развития морской деятельности РФ до 2030 года, является унификация судов и поисково-спасательной техники. Однако в «Правилах осуществления взаимодействия ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций при проведении поисковых и спасательных операций на море», утвержденных постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2020 года № 1928 взамен «Положения о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России» (утверждено 18.04.1995), исключен раздел «Организация технического сотрудничества участников взаимодействия и подготовки сил и средств, привлекаемых к выполнению работ».

Недостаточный уровень комплексного подхода характерен и для организации развития ПСО, так как в 2008 г. создана только одна МКВД при МЧС России (с мая 2021 г. при МК). Комиссий или координационных советов по развитию спасательного дела и по судоподъему при МК не создано.

Вместе с тем проблемных вопросов в этих областях более чем достаточно.

В настоящее время, по данным средств массовой информации, в морских районах, во внутренних водных бассейнах страны затоплено (притоплено) около 8000 кораблей, подводных лодок, судов, катеров и других плавучих объектов, наносящих огромный вред экологии водной среды акваторий и представляющих в отдельных случаях навигационную угрозу судоходству.

Однако в целом происходит сокращение объемов работ по судоподъему, предотвращению и ликвидации последствий загрязнения и захламления водных объектов, темпы утилизации судов существенно отстают от темпов их старения и разрушения. Комплексный характер рассматриваемой проблемы, наличие многих факторов, влияющих на ее эффективное решение, приводит к необходимости реализации на государственном уровне программы первоочередных мероприятий по очистке морей, акваторий портов и рек.

Для подготовки и реализации указанной совокупности взаимосвязанных мероприятий Комплексной программы по утилизации морских и речных судов представляется целесообразным создание центра по утилизации судов гражданского и военного флотов, учитывая межведомственный характер указанных проблем и отсутствие в стране центра, способного осуществить координацию действий при их решении.

Именно отсутствие такого подхода не позволило выполнить в свое время распоряжение Совета Министров СССР от 29.12.1988 № 2614р, которым предписывалось всем министерствам и ведомствам очистить в 1989-1990 гг. морское побережье от списанных и брошенных судов.

На данный центр могут быть возложены также функции:

– ведение реестра выведенных из эксплуатации, брошенных, затопленных морских, речных судов и других плавсредств РФ;

– координация мероприятий по подъему затонувших морских, речных и других плавсредств, их безопасной транспортировке и утилизации;

– разработка перспективных программ и планов подъема и утилизации затонувших объектов, координации и контроля их исполнения;

– организация взаимодействия с судоподъемными компаниями, в т.ч. с ФГБУ «Морская спасательная служба»;

– координация работ по созданию современных технических средств судоподъема и судоразделки.

Восстановление и обновление судового состава аварийно-спасательного и вспомогательного флота осуществляется в ведомственных аварийно-спасательных службах и крайне неравномерно. Отсутствует и единая техническая политика в области развития сил и средств поиска и спасания на море, системы подготовки специалистов АСФ. Сохраняется главный недостаток нынешней ФСПС – недостаточный уровень комплексного подхода к развитию ФСПС на море.

Многолетний опыт проведения большинства АСР свидетельствует об участии в спасательных операциях судов поисково-спасательного назначения независимо от их ведомственной и государственной принадлежности, а также о необходимости унификации аварийно-спасательных средств при выполнении поисковых и АСР.

Поэтому и необходим более эффективный механизм координации усилий, направленных на обеспечение единой государственной технической политики в области создания средств поиска и спасания людей на море, средств выполнения водолазных, подводно-технических и судоподъемных работ. Практика функционирования ведомственных АСС показала целесообразность усиления координации их деятельности как при выполнении АСР на море, так и при повседневной деятельности (проведение учений, подготовка специалистов, создание спасательных судов и поисково-спасательной техники и т.д.).

Именно в результате такого подхода было подготовлено и реализовано постановление Правительства РФ от 01.03.1993 № 174 «О совершенствовании деятельности ведомственных аварийно-спасательных служб по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах России», на основании которого были разработаны:

– Концепция функционирования и развития подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах;

– Федеральный план поиска и спасения;

– Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах;

– Государственная программа строительства спасательных судов и катеров и ряд других документов федерального уровня.

Созданию этих и ряда других документов способствовал сформированный Координационный научно-технический совет, в состав которого вошли представители различных министерств, ведомств и организаций.

Задачи Межведомственной морской координационной комиссии по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах России, образованной в соответствии с постановлением Правительства РФ № 174 от 01.03.1993 по обеспечению единой госполитики в области поиска и спасания на море и водных бассейнах, не перешли к действующей с 2003 г. Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

Что делать

Таким образом, необходимыми условиями дальнейшего развития ПСО МД и совершенствования ФСПС на море, основанной на взаимодействии ФОИВ, являются:

1. Создание межведомственной комиссии по ПСО на море при МК, включающей:

– координационный совет по водолазному делу;

– координационный совет по поиску и спасанию на море;

– координационный совет по подъему затонувших объектов.

2. Разработка и принятие нормативно-правовых актов по функционированию ФСПС на море, в том числе:

– Концепции развития системы поиска и спасания на море;

– Положения о ФСПС на море.

3. Разработка единой технической политики развития ПСО и совершенствования ФСПС, учитывающей вопросы развития АСС, АСФ ФОИВ и организаций на основе межведомственной программы развития сил и средств выполнения спасательных, судоподъемных и водолазных работ на море в рамках действующих государственных и ведомственных программ.

4. Определение головной научно-исследовательской организации в области ПСО морской деятельности.

Эти и другие условия развития водолазного, судоподъемного и спасательного дела, а также совершенствования ФСПС должны быть определены постановлением Правительства РФ, что соответствует проекту федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью РФ».

С принятием изложенных выше предложений деятельность МК в части управления ПСО МД России позволит проводить постоянную, целенаправленную, скоординированную, преемственную государственную морскую политику по развитию составных частей ПСО и его приоритетного направления – совершенствование ФСПС на море.

Морские вести России №17 (2022)