Неожиданные повороты морских путей - Морские вести России

Неожиданные повороты морских путей

02.06.2023

Безопасность мореплавания

Неожиданные повороты морских путей

Фото: ПАО «Совкомфлот»

Одним из признанных методов обеспечения безопасности мореплавания является установление путей движения судов в прибрежных морских районах. Тем не менее некоторые аспекты нормативно-правового характера препятствуют эффективному использованию и развитию путей движения судов в морских водах России.

Олег Причкин, доктор транспорта, доцент

Мировая практика

Первая в мире схема разделения движения (СРД) была предложена для пролива Дувр/Па-де-Кале в первой половине 60-х годов прошлого века. Эта СРД была введена ИМО на рекомендательной основе в 1965 году, затем приобрела статус обязательной и послужила началом интенсивного установления СРД и других мер пассивного регулирования движения судов в различных морских районах. В 1972 году в Международные правила предупреждения столкновений судов (МППСС-72) было включено Правило 10, регламентирующее плавание по СРД, одобренным ИМО.

Международной правовой основой установления путей движения судов является Правило V/10 Ships’ routeing Конвенции СОЛАС, которое ссылается на резолюцию ИМО А.572(14) General Provision on Ships’ Routeing от 1985 года (с последующими изменениями), придавая ей тем самым статус нормативного документа международного морского права. В резолюции А.572 к установленным путям движения судов относятся схемы разделения движения, районы повышенной осторожности плавания, рекомендованные пути, районы, которых следует избегать, и некоторые другие путевые меры. Пути движения судов, полностью или частично расположенные вне территориального моря прибрежных государств, должны быть представлены для рассмотрения и последующего одобрения ИМО, после чего они приобретают статус обязательных для использования всеми судами. В соответствии с положениями Конвенции ООН по морскому праву прибрежные государства вправе устанавливать в своем территориальном море и внутренних морских водах СРД и другие путевые меры, не представляя их в ИМО, то есть на национальной основе. Однако такие путевые меры должны, насколько возможно, соответствовать требованиям резолюции А.572.

Согласно справочному изданию IMO Ships’ Routeing, в морях Мирового океана установлено свыше 300 путевых мер, одобренных ИМО. В это число входят более 160 схем разделения движения и порядка 140 других путевых мер. Кроме того, по данным Гидрографического агентства Великобритании (UKHO), прибрежными государствами установлено более 140 СРД в своих территориальных и внутренних водах. С конца 60-х годов прошлого столетия, когда были установлены первые СРД, количество путевых мер непрерывно росло, одновременно изменяясь и совершенствуясь в соответствии с изменениями в характеристиках судопотоков. Особенно интенсивные изменения и нововведения путевых мер были отмечены в период 2005–2015 годов в связи с внедрением на морском транспорте Автоматической идентификационной системы (АИС) и появлением методик статистической обработки данных о судопотоках, полученных береговыми станциями АИС. Пути движения судов, установленные в международных проливах и прибрежных водах, зачастую контролируются системами управления движения судов (СУДС) и системами судовых сообщений, обеспечивая тем самым высокий уровень безопасности мореплавания.

Отечественный опыт

В морях, омывающих Россию, СРД и другие путевые меры начали вводиться с конца 1960-х годов. Так, в 1968 году получили одобрение ИМО СРД у островов Гогланд, Родшер и Соммерс, в 1973 году – район, которого следует избегать у мыса Терпения (о. Сахалин), в 1977 году – СРД на подходах к Керченскому проливу с юга, в 1978 году – СРД на подходах к заливу Находка, у мыса Островной, у мыса Анива, в проливе Четвертый Курильский. В этот же период были введены на национальной основе СРД на подходах к порту Владивосток (залив Петра Великого), у мыса Крильон (рис. 1) и другие. В 1986 году у берегов России введена в действие последняя одобренная ИМО СРД в проливе Буссоль. Всего к настоящему времени в российских морских водах имеется 32 СРД, 10 из которых одобрены ИМО, множество рекомендованных путей и всего один район, которого следует избегать. Подавляющее большинство этих мер были введены в действие во времена СССР и практически без изменений (которые в ряде случаев уже назрели) действуют поныне, внося существенный вклад в обеспечение безопасности плавания в прибрежных водах России.

Рис. 1. Схема разделения движения и рекомендованные пути у мыса Крильон (пролив Лаперуза)

Однако за последние три десятилетия, то есть весь постсоветский период, можно отметить всего лишь четыре события в части введения или изменения путей движения судов:

2002 г. – изменения СРД у островов Гогланд, Соммерс, установление у островов Гогланд и Родшер глубоководного пути (недостаточно продуманное решение, которое явилось причиной инцидента с танкером «Пропонтис» в 2007 г.), а также изменение СРД у острова Сескар с введением фарватеров для танкеров, обслуживаемых в порту Приморск.

2005 г. – установление новой СРД на подходе к порту Выборг.

2006/2008 гг. – введение новых рекомендованных путей и районов повышенной осторожности в средней части Татарского пролива (сомнительные решения, не имеющие правовой основы).

2012 г. – отмена глубоководного пути и изменение СРД у острова Родшер в связи с инцидентом с танкером «Пропонтис».

Эти факты свидетельствуют о явно недостаточном внимании к этому аспекту безопасности мореплавания в нашей стране, основные причины которого кроются в недостатках отечественной нормативно-правой основы.

Статья 13 Закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» (ФЗ № 155) практически дословно повторяет положения Конвенции ООН по морскому праву в отношении мирного прохода через территориальное море иностранных судов, которые при этом должны использовать установленные СРД и морские коридоры. Часть 5 статьи 13 устанавливает, что морские коридоры и схемы разделения движения в территориальном море разрабатываются федеральным органом исполнительной власти по обороне, утверждаются Правительством РФ и публикуются в «Извещениях мореплавателям».

Иные законодательные или подзаконные акты в отношении установления путей движения судов в водах России отсутствуют, а по содержанию ФЗ № 155 есть ряд серьезных вопросов. Во-первых, положения статьи 13 почему-то адресуются только иностранным судам. Отсюда возникают ненужные сомнения, которые могут привести к нежелательным инцидентам, – обязаны ли суда под российским флагом следовать по СРД и другим путям движения, установленным в территориальном море? Во-вторых, несмотря на распространение ФЗ № 155 и на внутренние морские воды, закон умалчивает как об обязанностях судов следовать по установленным там путям, так и о порядке установления таких путей. А ведь Россия имеет довольно обширные внутренние морские воды (залив Петра Великого, Белое море, восточная часть Финского залива, Авачинский залив), где имеет место повышенная интенсивность движения судов и установлены СРД и другие путевые меры. В-третьих, статьей 13 Минобороны России делегированы исключительные полномочия на установление путей движения судов в территориальном море. Однако это министерство и подчиненное ему Управление навигации и океанографии (УНиО) объективно не заинтересованы в состоянии и развитии путей движения судов на уровне, соответствующем потребностям торгового мореплавания. Во всяком случае, заинтересованы значительно меньше, чем Росморречфлот и Росрыболовство.

Наконец, в статье 13 использован термин «морские коридоры», заимствованный из русскоязычного текста Конвенции ООН по морскому праву, где в оригинале использовался термин sea lanes. Однако ни в одном международном документе понятие sea lanes не раскрывается. Но в статье 22 Конвенции ООН по морскому праву утверждается, что прибрежное государство при установлении морских коридоров и СРД должно принимать во внимание рекомендации компетентной международной организации, то есть ИМО. Так что под «морскими коридорами» в территориальном море, очевидно, следует понимать рекомендованные двусторонние и глубоководные пути в соответствии с резолюцией А.572. Однако при строгом следовании «букве закона» ФЗ № 155 трудно ожидать появления каких-либо «морских коридоров» в территориальном море России. Отмеченные выше недостатки и ограничения статьи 13 ФЗ-155 способствуют появлению ряда удивительных казусов в отношении путей движения судов в морских водах России.

Схемы разделения движения судов

Во исполнение части 5 статьи 13 ФЗ-155 издано распоряжение Правительства РФ № 226-р от 2006 года «Об утверждении схем разделения движения в территориальном море РФ» (далее – Распоряжение 226) с прилагаемым перечнем, где указано всего 14 СРД. Фактически же в морских водах России имеется 32 СРД, описания которых приведены в справочных изданиях «Режимы плавания судов». Эти СРД также включены в зарубежные навигационные пособия, отображены на морских отечественных и зарубежных картах. Таким образом, более половины СРД в российских водах, установленных еще во времена СССР, и которыми десятилетиями пользовались отечественные и зарубежные мореплаватели, оказались отсутствующими в перечне Распоряжения 226 и находятся вне правового поля.

Логика, по которой составлялся перечень СРД в Распоряжении 226, совершенно непонятна. В соответствии с ФЗ-155 здесь должны быть перечислены СРД, установленные в территориальном море России, поэтому формально можно объяснить отсутствие в данном перечне СРД, полностью расположенных во внутренних морских водах, – это четыре СРД в Белом море, СРД на подходах к Авачинской губе, у острова Гогланд, у входа в Выборгский залив. По известным причинам сюда могли быть также не включены три СРД в водах, прилегающих к берегам Крыма. Но почему же в перечне отсутствуют СРД в проливе Карские Ворота, на подходах к Кольскому заливу, на подходах к портам Ванино и Советская Гавань и на подходах к порту Махачкала, полностью расположенные в территориальном море?

Также отсутствуют в этом перечне СРД, расположенные частями в территориальном море и во внутренних морских водах – у мыса Святой Нос (на границе Баренцева и Белого морей), на подходах к Владивостоку, между мысом Поворотный и мысом Опасный (побережье Камчатки). При этом следует отметить, что части II и X СРД на подходах к Владивостоку, пересекающие территориальное море, служат именно «морскими коридорами» и, следовательно, должны быть утверждены Правительством РФ. Отсутствует в перечне одобренная ИМО СРД на подходах к заливу Находка, расположенная частями во внутренних морских водах, в территориальном море и за его внешней границей. В то же время в перечне присутствует одобренная ИМО СРД у мыса Островной, частями располагающаяся в территориальном море и за его внешней границей.

По Финскому заливу в перечень оказались включены три СРД у островов Родшер, Соммерс и Сескар, а вне перечня оказалась СРД у острова Гогланд. Но при этом СРД Гогланд расположена между СРД Родшер и СРД Соммерс и сопрягается с ними, и эти три СРД вместе одобрены ИМО одними из первых в мире еще в 1968 году. Примечательно, что только СРД Родшер практически полностью расположена в территориальном море и, строго говоря, может являться объектом действия данного распоряжения. А СРД Соммерс и Сескар, включенные в перечень, так же как и СРД Гогланд, не включенная в перечень, полностью находятся во внутренних морских водах. Зато в перечень Распоряжения 226 включены СРД в Четвертом Курильском проливе и в проливе Буссоль, полностью расположенные за внешними границами территориального моря России. Есть также сомнения в уместности утверждения правительством России СРД, находящихся вне территориального моря и уже одобренных ИМО десятилетия назад. Таким образом, данный перечень противоречит ФЗ-155 и не соответствует назначению Распоряжения № 226.

В соответствии с ФЗ-155 СРД в территориальном море РФ, утвержденные правительством, должны быть опубликованы в «Извещениях мореплавателям (ИМ)». Перечень «систем разделения движения в водах Мирового океана», в том числе и в водах РФ (но не «схем», как требует ФЗ-155), приводится в ежегодных выпусках ИМ № 1, издаваемых УНиО Минобороны России. Однако здесь перечислены всего лишь 16 российских СРД из 32: пять на Балтике, три в Баренцевом море, четыре в Белом море, две в Черном море, а также две СРД у берегов Крыма, но только 5 из них включены в Распоряжение 226. В то же время здесь отсутствуют все пятнадцать (!) СРД в Дальневосточных морях, независимо от того, приведены ли они в Распоряжении 226 или нет. Таким образом, ИМ № 1 не только игнорирует Распоряжение 226, но и не соответствует ФЗ-155. При этом следует заметить, что в извещениях Гидрографического агентства Великобритании, в отличие от ИМ № 1, указаны практически все СРД в водах России (кроме одной на Каспии, у порта Махачкала).

Наиболее негативные последствия существующего нормативного обеспечения для СРД в российских водах могут выглядеть следующим образом. Следуя «букве закона», в ИМ № 1, а затем и в изданиях «Режимы плавания» исключаются СРД, не указанные в перечне к Распоряжению 226. Далее эти исключенные СРД исчезают на навигационных картах, включая электронные, и вычеркиваются из лоций. Более сильный удар по безопасности мореплавания в российских водах трудно представить.

Подтверждение такому предположению можно найти в приказе министра обороны РФ от 10 декабря 2020 года № 665 «Об установлении требований к государственным морским навигационным картам», где в пункте 21 утверждается, что «Морские коридоры и схемы разделения движения в территориальном море Российской Федерации отображаются на морских картах после их опубликования в Извещениях мореплавателям». Другими словами, если СРД отсутствует в ИМ, то ее не должно быть на картах. Вызывает удивление и такой абзац этого же пункта: «Системы установленных путей движения судов, в том числе фарватеры и морские каналы, наносятся на морские карты по информации в режимах плавания судов». Что такое «режимы плавания» и каков их юридический статус, как они устанавливаются и как туда попадает информация о путях движения судов? На эти вопросы ни в одном документе не найти ответов. Бесспорно, что режим – это нормативное, а не информационное понятие. А здесь фактически речь идет об информационных, но отнюдь не нормативных изданиях УНиО и гидрографических служб флотов.

Для преодоления указанных недостатков целесообразно устранить монополию Минобороны в части разработки СРД и других путевых мер и наделить, как минимум, равными полномочиями Минтранс как орган, осуществляющий выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере морского транспорта и представляющий Правительство России в ИМО. Для этого следует внести изменения в статью 13, устанавливающую правила мирного прохода иностранных судов через территориальное море РФ, исключив из нее часть 5, которая наделяет полномочиями только Минобороны и выглядит инородной в тексте статьи 13, исходя из ее названия. Взамен части 5 предлагается ввести статью 13-1 с названием «Пути движения судов во внутренних морских водах и территориальном море» примерно следующего содержания:

1. В целях обеспечения безопасности мореплавания, охраны окружающей среды, защиты подводных кабелей и трубопроводов, навигационных средств и оборудования, а также других сооружений или установок во внутренних морских водах и территориальном море устанавливаются пути движения судов, включающие схемы разделения движения, морские коридоры, фарватеры и другие путевые меры, предусмотренные Международной морской организацией.

2. Пути движения судов во внутренних морских водах и территориальном море разрабатываются федеральным органом исполнительной власти по транспорту, согласовываются с федеральным органом исполнительной власти по обороне и федеральным органом исполнительной власти по рыболовству, утверждаются Правительством Российской Федерации и публикуются в «Извещениях мореплавателям».

3. Пути движения судов в территориальном море, часть которых выходит за внешние границы территориального моря, или расположенные в проливах, используемых для международного судоходства, разрабатываются и вводятся в действие в соответствии с правилами Международной морской организации.

4. Суда под флагом Российской Федерации и иностранные суда при плавании в территориальном море и во внутренних морских водах должны пользоваться установленными путями движения судов, соблюдая Международные правила предупреждения столкновений.

Рекомендованные пути и другие путевые меры

Среди мер по установлению путей движения судов, предусмотренных резолюцией ИМО А.572, рекомендованные пути в зарубежных водах имеют довольно скромное распространение. В то же время в морских водах России количество рекомендованных путей довольно велико и существенно превышает количество других путевых мер. При этом имеются «национальные особенности» их применения, отличные от международно признанных норм.

Понятие «рекомендованный путь» изначально появилось в резолюции ИМО А.284 от 1973 года, где под термином recommended track подразумевался путь, которым надлежит следовать при плавании между определенными позициями. В резолюции А.378 от 1977 года определение recommended track было изменено и дано в его современной редакции – «путь, который специально обследован, чтобы гарантировать, насколько это возможно, отсутствие опасностей, и которым рекомендуется следовать судам». Далее приводится важное пояснение – «особенность рекомендованных путей состоит в том, что они проходят довольно близко от берега и предназначены в первую очередь для того, чтобы помочь судам избежать мелководья, а не для регулирования движения судов; в таких случаях они отображаются черным цветом». Тем самым предполагается наличие двух разновидностей рекомендованных путей – первая навигационного характера и отображаемая черными линиями; вторая регулирующего характера, указывающая на предписанные пути движения и отображаемая пурпурными линиями.

В действующей в настоящее время резолюции А.572 от 1985 года (с последующими изменениями) добавлена вторая разновидность рекомендованных путей: «recommended route – путь неопределенной ширины для удобства транзитных судов, который часто отмечается буями осевой линии». Таким образом, появились два вида похожих путевых мер, которые одинаково переводятся на русский язык как «рекомендованные пути» (хотя, по-хорошему, должны быть отличия), но имеют различные обозначения и области применения. При этом необходимо отметить некоторую неоднозначность в определениях recommended track и recommended route в резолюции А.572, допускающую различные толкования. Принимая во внимание приведенное выше пояснение из резолюции А.378 и публикацию Международной гидрографической организации Regulations of the IHO for international charts and chart specifications of the IHO (далее – Правила МГО), можно дать следующую характеристику двух видов рекомендованных путей (рис. 2).

Рис. 2. Два вида рекомендованных путей в резолюции ИМО А.572(14) (слева – recommended track, справа – recommended route)

Recommended track используются в качестве навигационно-рекомендательной меры, применяются в стесненных водах с наличием опасностей, отображаются черными пунктирными линиями со стрелками направления движения на них (в виде галочек). В отдельных случаях могут применяться сплошные линии (в случае совпадения со створными линиями), а также пунктирные криволинейные.

Recommended route используются в качестве регулирующей (предписывающей) меры, применяются в относительно безопасных водах, изображаются пурпурными линиями с пунктирными «объемными» стрелками, расположенными сбоку от линии (в случае двустороннего пути) или на линии (в случае одностороннего пути). Стрелки сбоку от пунктирной линии предполагают наличие свободного пространства, допускающего двустороннее движение с безопасным расхождением.

Теперь попробуем разобраться, что же отображается в качестве рекомендованных путей на отечественных навигационных картах издания УНиО МО. По совокупности признаков это нечто среднее (гибрид) между recommended tracks и recommended routes. Во-первых, они изображаются пунктирными линиями со стрелкой в виде галочки на них, то есть как recommended tracks, а цвет этих линий и стрелок пурпурный, как у recommended routes (рис. 1), что является несоответствием резолюции А.572, а через нее нарушением правила V/10 Конвенции СОЛАС. Во-вторых, проходят как в стесненных прибрежных районах, весьма сложных в навигационном отношении, так и в открытых морских пространствах с большими глубинами и неограниченной свободой плавания, где вряд ли уместно говорить о «специальном обследовании». Причина этого явления, возможно, заключается в том, что отечественная картография в отношении рекомендованных путей по-прежнему основывается на положениях замененной резолюции А.387, признающей только recommended tracks и допускающей их двоякое цветовое изображение. Положения резолюции А.572 при этом игнорируются, видимо из нежелания что-либо менять в ранее изданных картах и пособиях. В результате на большинстве отечественных морских карт изображения РП не соответствуют резолюции А.572.

Если обратиться к навигационным картам, изданным УНиО в последнее десятилетие и имеющим статус международных (очевидно, должных соответствовать упомянутым выше «Правилам МГО»), то опять виден дуализм. На карте 35156/INT3880 (подходы к порту Новороссийск) рекомендованные пути изображены черным пунктиром со стрелочками (галочками) на них, то есть как recommended tracks, а на карте 35160/INT3879 (порт Туапсе с подходами) рекомендованные пути изображены пурпурным пунктиром с такими же стрелочками (опять гибрид!).

Кроме того, большая часть РП на отечественных картах проходит по открытым морским пространствам, находящимся за внешними границами территориального моря России, но при этом не рассмотрены и не одобрены ИМО, то есть являются нелегитимными с позиций как международного морского права, так и законодательства России. Апелляция к временам СССР тут неприемлема, поскольку в «Инструкции о порядке разработки и введения в действие систем разделения движения судов», введенной в действие Директивой ГШ ВМФ от 16.09.80 г., утверждается, что «проекты систем и путей, полностью или частично выходящих за пределы территориальных вод, согласовываются с Международно-правовым отделом и Оперативным управлением ГШ ВМФ, утверждаются начальником ГУНиО МО и высылаются в ГМИ Минморфлота для последующего направления в ИМКО». Так что есть сомнения в легитимности таких РП и с позиций законодательства СССР.

Впрочем, имеется аналогичный вопрос о легитимности РП в пределах внутренних и территориальных вод России. В «Правилах МГО» отмечается, что «картографические организации не должны создавать рекомендуемые пути и другие рекомендуемые путевые меры; такие рекомендации делаются другими компетентными органами, такими как портовые власти в границах порта или национальное агентство морской безопасности, или же эти меры должны быть приняты ИМО». Каким компетентным органом, на каком основании и когда были установлены отечественные РП, остается неизвестным. Можно, конечно, до сих пор прикрываться вышеупомянутой Инструкцией, но лучше бы на правительственном уровне утвердить перечень рекомендованных путей и иных путевых мер, кроме СРД, во внутренних водах и территориальном море РФ. Но для этого необходимо в ФЗ № 155 дать Минобороны и/или Минтрансу России соответствующие полномочия, как было предложено выше в проекте новой статьи 13-1. Кроме того, следует пересмотреть подходы к изображению рекомендованных путей двух видов на отечественных морских картах и определиться, где и как будут применяться эти два вида.

Среди других путевых мер, кроме СРД и рекомендованных путей, в мировой практике получили заметное распространение районы, которых следует избегать (area to be avoided – ATBA). Эта мера представляет собой небезопасный в навигационном отношении или экологически уязвимый район, в котором нежелательно движение транзитных судов. Тем не менее это не запретные для плавания судов районы, в них допустимо, например, плавание местных рыболовных или снабженческих судов. К сожалению, единственным примером ATBA у побережья России является район у мыса Терпения (о. Сахалин), установленный и одобренный ИМО еще в 1973 году, в то время как в зарубежных водах действует свыше 70 ATBA. Только за последние годы США ввели несколько ATBA вокруг Алеутских островов, острова Святого Лаврентия и в других районах Берингова моря.

У побережья России следует в первую очередь установить ATBA вокруг Командорских островов, где образован Государственный природный биосферный заповедник «Командорский». Внешняя граница входящей в заповедник морской акватории проходит на расстоянии 30 миль от береговой линии Командорского архипелага и может служить основой для определения границ ATBA. Актуальность такой меры подтверждается результатами мониторинга акватории заповедника, выявившего далеко не единичные случаи нарушения границ заповедника транзитными судами под иностранными флагами. Другими районами, где целесообразно введение ATBA, могут быть группы Курильских островов, отделенных друг от друга несудоходными или небезопасными для судоходства проливами. Разумеется, такие ATBA должны быть представлены для рассмотрения и одобрения в ИМО, чтобы получить статус обязательных для соблюдения иностранными судами.

Морской флот №1 (2023)

ПАО СКФ
Восточный Порт 50 лет
НПО Аконит
Подписка 2024
Вакансии в издательстве
Журнал Транспортное дело России
Морвести в ТГ

15.07.2024

Безопасность мореплавания

22.05.2024

Безопасность мореплавания

09.04.2024

Безопасность мореплавания