Фото: mintrans.gov.ru

Обзор судебной практики по экологическим делам в области судоходства. Судебная практика разработки и согласования планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Евгений Жаров, адвокат, управляющий партнер адвокатского бюро Zharov Group, доктор права

Недавние события в Керченском проливе – это яркий пример того, что деятельность, представляющая собой операции с нефтью и нефтепродуктами, в связи с ее экологическими рисками требует повышенного контроля за ее осуществлением со стороны государства, а также наличия механизмов по предотвращению возможных аварий и чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий.

Одним из таких механизмов, обеспечивающих безопасность операций с нефтью и нефтепродуктами в морской среде, является требование о наличии у хозяйствующего субъекта плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне России (план ЛРН), утвержденного в установленном законом порядке.

Однако на практике возникает ряд проблем при утверждении таких планов, решение которых необходимо для эффективной защиты окружающей среды от загрязнений нефтью и нефтепродуктами.

Нормативная база

Итак, обозначим нормативную базу предупреждения и ликвидации разливов нефтепродуктов:

• Федеральный закон от 31 июля 1998 года №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»¹ (далее – Закон о внутренних морских водах);

• Федеральный закон от 08 ноября 2007 года №261-ФЗ «О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – Закон о морских портах);

• Федеральный закон от 31 июля 2020 года №247-ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ» (далее – Закон №247-ФЗ);

• Постановление Правительства России от 30 декабря 2020 года №2366 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ»;

• Приказ Минтранса России от 27 ноября 2020 года №522 «Об утверждении Порядка проведения тренировочных учений перед утверждением плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков)» (далее – Порядок №522);

• Приказ Минтранса России от 30 мая 2019 года №157 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности».

Планы ЛРН

При этом обязательность разработки плана ЛРН установлена для организаций, осуществляющих:

• эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов;

• проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах и в территориальном море России;

• деятельность по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков), во внутренних морских водах и в территориальном море РФ;

• создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в пределах российского сектора Каспийского моря.

Судебная практика играет важную роль для понимания прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, а также при определении наказаний за нарушение экологических норм. Обзор судебной практики в данной области позволяет выявить основные тенденции и проблемы, с которыми сталкиваются компании при разработке планов ЛРН. В настоящей статье рассмотрим некоторые аспекты разработки и согласования планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе России, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ.

Права и обязанности

Общество – морской терминал – обратилось в Росморречфлот с заявлением о проведении тренировочных учений по подтверждению готовности к действиям по локализации и ликвидации разливов нефтепродуктов перед утверждением Плана ЛРН. Это заявление и приложенные к нему документы несколько раз отправлялись Росморречфлотом на доработку с указанием выявленных несоответствий.

Помимо прочего, Росморречфлот требовал включить в план аварии с ошвартованным у терминала танкером и учет разлива нефтепродуктов при аварии с таким танкером во время проведения тренировочных учений в морском порту. Общество обжаловало решение органа в арбитражном суде. Арбитражный суд г. Москвы (его поддержали также 9 ААС и АС Московского округа) встал на сторону Общества, обосновав такое решение следующим (см. Постановление АС Московского округа от 18.07.2024 г. по делу №А40-139576/2023).

Процедура проведения тренировочных учений в целях предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде утверждена порядком №522, из которого следует, что при проведении тренировочных учений полномочия Росморречфлота ограничены исключительно осуществлением проверки документов на комплектность и наличием определенной информации в заявлении и плане проведения тренировочных учений. Стадия организации и проведения тренировочных учений не наделяет Росморречфлот полномочиями проверять и пересматривать содержание плана ЛРН.

Так, пунктом 7 порядка №522 прямо установлены полномочия Росморречфлота по рассмотрению заявления и представленных документов на предмет комплектности и соответствия требованиям пунктов 3–6 названного порядка. Итак, какие следует сделать выводы?

Вывод 1. Полномочия Федерального агентства морского и речного транспорта при проведении учений ограничены.

Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года №2467, принятым в соответствии с частью 4 статьи 15 Закона №247-ФЗ, утвержден перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Закона №247-ФЗ².

В указанный перечень приказ №157 не включен, при этом он вступил в силу до 1 января 2020 года, а именно 22 октября 2019 года.

Таким образом, осуществляя контрольное мероприятие, выраженное в проверке представленных обществом документов, по результатам которой государственный орган принимает решение, влекущее определенные правовые последствия для заинтересованного лица, Росморречфлот не вправе проверять план ЛРН общества на его соответствие приказу №157. Вопреки доводам жалобы, судами установлено, что применение пункта 19 приказа №157 в части расчета объема потенциального разлива нефтепродуктов является необоснованным, поскольку к спорным правоотношениям указанные требования не подлежат применению в силу особенностей правового регулирования в рамках действия регуляторной гильотины.

Вывод 2. Учет возможных разливов с обслуживаемых и бункеруемых судов не относится к обязательным требованиям.

Суды указали, что, поскольку Общество не осуществляет деятельность, связанную с эксплуатацией флота и транспортировкой нефтепродуктов морским транспортом, оно не может нести ответственность за локализацию и сбор за минимально возможное время нефтяного загрязнения акватории в районе причалов нефтяного терминала в случае аварийной ситуации на судне, которое обществу не принадлежит на праве собственности или фрахта (аренды).

Вывод 3. Оператор морского терминала не должен учитывать в плане ЛРН потенциальные разливы судов третьих лиц.

В другом деле рассматривался вопрос правомерности замечаний Росморречфлота к структуре и содержанию плана ЛРН, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).

По уведомлению Общества о проведении комплексного учения по подтверждению готовности Общества к действиям по локализации и ликвидации разливов нефтепродуктов на акватории бухты Новицкого залива Находка с планом комплексных учений агентство отказало Обществу в проведении комплексных учений ввиду наличия замечаний к плану ЛРН. Общество обжаловало отказ в Арбитражном суде г. Москвы. Суды посчитали доводы Общества законными и обоснованными и удовлетворили заявленные требования (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.07.2024 г. по делу №А40-139576/2023), указав на следующее.

Вывод 4. Положительное заключение ГЭЭ подтверждает достаточность мероприятий плана ЛРН.

План ЛРН, разработанный обществом как объект ГЭЭ, получил положительное заключение ГЭЭ. План ЛРН является частью системы обеспечения и подтверждения соответствия осуществляемой во внутренних морских водах деятельности и мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов требованиям природоохранного законодательства и относится к документам, обосновывающим хозяйственную деятельность общества во внутренних морских водах. Положительное заключение ГЭЭ в отношении плана ЛРН общества подтверждает его соответствие предъявляемым к нему требованиям.

Суды заключили, что не имеется оснований подвергать сомнению обоснованность и правомерность выводов экспертов, изложенных в заключении ГЭЭ, и соответствие его содержания требованиям законодательства РФ.

Отклоняя доводы агентства, суды отметили, что при проведении ГЭЭ плана в установленном законом порядке рассмотрены все вопросы, имеющие значение для реализации объекта такой экспертизы. В частности, экспертной комиссией проанализированы и проверены максимальный расчетный объем разливов нефти и нефтепродуктов, который определен согласно подпункту г пункта 5 Правил №2366 для морских нефтяных терминалов, что является верным, а также достаточность сил и средств для ликвидации максимального расчетного разлива нефти или нефтепродуктов на акватории.

По результатам проверки экспертная комиссия пришла к выводу о том, что Общество имеет достаточное количество сил и средств для ликвидации максимального расчетного разлива нефти или нефтепродуктов на акватории, а также о достаточности принятых мероприятий при осуществлении деятельности Общества в акватории бухты Новицкого залива Находка.

В другом споре суды анализировали правомерность выводов Росморречфлота об отсутствии оснований для проведения Обществом комплексных учений перед утверждением плана ЛРН, учитывая осуществляемую деятельность по перевалке нефти (нефтепродуктов).

Общество, полагая решение незаконным, обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с соответствующим заявлением. АС г. Москвы отказал Обществу, однако 9 ААС и далее АС Московского округа приняли сторону Общества на основании следующего (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.07.2023 г. по делу №А40-163439/2022).

Суды отметили, что сложившаяся судебная практика относит причалы, нефтепирсы и другие сооружения к сооружениям в понимании статьи 4.1 Закона о внутренних морских водах, поскольку они расположены на территории морского порта, взаимодействуют с водной средой и предназначены для обеспечения безопасности мореплавания и стоянки судов.

Технические характеристики причала соответствуют описанию, содержащемуся в пункте 1 статьи 4.1 Закона о внутренних морских водах, согласно которому под искусственными островами понимаются стационарно закрепленные в соответствии с проектной документацией на их создание по месту расположения во внутренних морских водах, в территориальном море РФ объекты (искусственно сооруженные конструкции), имеющие намывное, насыпное, свайное и (или) иные неплавучие опорные основания, выступающие над поверхностью воды при максимальном приливе. Несмотря на то что причал не является искусственным островом, оснований для различного правового регулирования в отношении искусственных островов и причалов в целях применения Закона о внутренних морских водах при их одинаковом описании не имеется.

Также апелляционный суд правомерно отметил, что судом первой инстанции ошибочно указано, что основным критерием отнесения объектов к сооружениям являются конкретные виды деятельности, осуществляемые с использованием таких объектов, а именно: бурение, разведка, добыча нефти и иных полезных ископаемых.

Из буквального прочтения статьи 4.1 Закона о внутренних морских водах следует, что законодатель определяет статус объектов в качестве сооружений исключительно по их техническим (внешним) признакам: способ закрепления (гибкий или стационарный), способ размещения (свайное или иное), способ расположения (морское или подводное) и так далее.

Вывод 5. Причалы, нефтепирсы и другие сооружения относятся к сооружениям в понимании статьи 4.1 Закона о внутренних морских водах.

1. Пункт 1 статьи 1, пункты 1, 2 статьи 16.2, пункт 3 статьи 34 Закона о внутренних морских водах.

2. Согласно приведенным пунктам с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, если они вступили в силу до 1 января 2020 года. Также несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности.

Морские порты №1 (2025)