Краб-стригун опилио (Chionoecetes opilio) – один из самых обычных, а во многих районах и массовый, «сидячих видов»¹ на шельфе и верхней части материкового склона всех дальневосточных морей. Обитает на глубинах от 7 до 600 метров. В последние годы стал в большом количестве встречаться в Баренцевом море². О правах на вылов краба за пределами 200 миль от побережья, в том числе в соответствии с положениями Конвенции ООН 1982 года³, и пойдет речь в настоящей статье.

Вадим Кисловский, с 1970 по 2014 год старший редактор морских карт в ФКУ «280 Центральное картографическое производство ВМФ»

Определение шельфа

Континентальный шельф стал той частью Мирового океана, которая с точки зрения его эксплуатации в наибольшей мере заинтересовала прибрежные государства, особенно в последние полвека в связи с истощением месторождений на суше. Такой всеобщий интерес неудивителен, ведь шельф содержит значительный потенциал природных ресурсов, в том числе полезных ископаемых, и в первую очередь энергоносителей. Кроме того, современные технические средства позволяют осуществлять его рентабельную эксплуатацию. И, само собой разумеется, шельф представляет интерес и своими биологическими ресурсами, в частности крабами.

Значимость правового положения шельфа для мирового сообщества легко оценить, учитывая огромное количество внутригосударственных актов, принятых различными странами по этому вопросу во второй половине XX века, а также те сложности, с которыми пришлось столкнуться участникам III Конференции ООН по морскому праву, прежде чем им удалось прийти к взаимоприемлемому компромиссу относительно урегулирования режима шельфа в итоговом документе – Конвенции ООН 1982 года.

С кодификацией международного морского права возникли два совершенно разных понятия континентального шельфа. Общепринятое восприятие естественного, природного континентального шельфа можно сформулировать следующим (одним из многих) определением: «Шельф – выровненная область подводной окраины материка, примыкающая к суше и характеризующаяся общим с ней геологическим строением. Границами шельфа являются берег моря или океана и так называемая бровка (резкий перегиб поверхности морского дна – переход к материковому склону). Глубина над бровкой обычно составляет 100-200 метров»⁴.

В этом определении природного, географического шельфа следует обратить внимание на три фактора: а) это выровненная поверхность, примыкающая к суше, являющаяся ее подводным продолжением и составляющая с ней одно целое; б) внутренней границей шельфа является берег; в) внешней границей является бровка, представляющая собой вершину континентального склона.

Конвенция ООН 1982 года ввела понятие юридического континентального шельфа. И хотя при определении границ юридического шельфа геологические факторы и компоненты природного, географического шельфа учитываются, между географическим и юридическим шельфами существует огромная разница. Уже сами границы (ни внутренняя, ни внешняя) юридического шельфа никогда не совпадут с границами географического шельфа.

К тому же юридическим континентальным шельфом были названы подводные районы, которые собственно шельфом никогда не являлись, представляя собой континентальный склон и подъем. Более того, использование для определения внешних границ подводной окраины материка способов, установленных п. 4 ст. 76 Конвенции ООН 1982 года, является во многом условным и с позиции естественных наук представляется значительным упрощением. Благодаря этим факторам, а также тому, что при любых обстоятельствах прибрежное государство имеет право на «континентальный шельф» протяженностью как минимум до 200 морских миль от побережья, применение положений Конвенции ООН 1982 года приводит к тому, что в пределы континентального шельфа зачастую оказываются включены не только континентальный склон, но и некоторые районы ложа океана, более того, глубочайшие формы рельефа дна океана, такие как Марианская впадина, и которые ни в коей мере не могут считаться естественным продолжением материка.

По конвенционному определению континентальный шельф прибрежного государства располагается за пределами его территориального моря. То есть местоположение юридического континентального шельфа в Конвенции ООН 1982 года увязано с местоположением других морских зон национальной юрисдикции. Автор полагает, что, исходя из смысла положений части VI (Континентальный шельф) Конвенции ООН 1982 года, юридическим институтом континентального шельфа могут обозначаться морское дно и его недра, не занятые другими конвенционными юридическими институтами.

Попросту говоря, если государство законодательно декларировало внутренние морские воды, территориальное море и исключительную экономическую зону, то конвенционный юридический континентальный шельф будет располагаться за пределами этих трех зон. Так как Конвенция ООН 1982 года при применении упомянутых трех юридических институтов уже предоставила государству все права на морское дно и его недра в пределах до 200 миль от побережья.

Континентальный шельф России

Таким образом, в некоторых географических обстоятельствах юридический континентальный шельф у прибрежного государства может и вовсе отсутствовать. Например, у государств, берега которых омывают воды Балтийского или Черного морей. Ширина этих морей меньше 400 морских миль, и они полностью перекрыты территориальными морями и исключительными экономическими зонами прибрежных государств, т.е. юридическими институтами, которые предоставляют государствам суверенные права и юрисдикцию, в том числе на морское дно и его недра.

Также возможен случай, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается за пределы 200 миль от побережья. Например, в северной части Тихого океана на расстоянии 30-50 миль от побережья Японии, России, США практически непрерывной полосой протянулись глубоководные желоба – переходная зона между материком и дном океана. Их глубины варьируются от 6000 до 11 000 метров. В число таких глубоководных желобов входит и глубочайший в мире подводный желоб – Марианский (называемый иногда «бездной Челленджера»). То есть подводное «естественное продолжение сухопутной территории» перечисленных государств в этом районе простирается не далее 50 миль от побережья.

Россия законодательно декларировала внутренние морские воды, территориальное море⁵ и исключительную экономическую зону⁶, внешняя граница которой определена как линия, каждая точка которой отстоит от ближайшей исходной точки на побережье России на расстояние в 200 морских миль. Таким образом, в морском поясе до 200 миль от побережья Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией на морское дно и его недра, являющиеся объектами вышеперечисленных морских зон национальной юрисдикции.

Конвенция ООН 1982 года априори признает за прибрежными государствами суверенные права и национальную юрисдикцию в определенном ее положениями объеме только в морском поясе до 200 миль. Но если у прибрежного государства имеются убедительные, подтвержденные научными, геологическими и океанографическими исследованиями доказательства того, что подводная окраина материка, на котором расположена его сухопутная территория, простирается за пределы 200 миль от побережья, то в этом случае государство может претендовать на суверенные права и юрисдикцию на морское дно и его недра на удалении, порой в несколько раз превышающем этот предел.

Претензия на континентальный шельф (далее – КШ) за пределами 200-мильного морского пояса оформляется в виде заявки государства и передается генеральному секретарю ООН для рассмотрения ее в международной Комиссии⁷. Особенности подготовки такой заявки, ее оформление, порядок подачи и рассмотрения Комиссией прописаны в части VI (Континентальный шельф) Конвенции ООН 1982 года и Руководстве Комиссии⁸.

Таких районов у России пять. Три из них представляют собой анклавы⁹ в центральной части полузамкнутых¹⁰, или, как их еще называют, окраинных морей: Баренцева, Охотского и Берингова (см. рис. 1, 2, 3). И два района в Северном Ледовитом океане (далее – СЛО), причем один – самый маленький из всех, а второй превышает по площади все остальные, вместе взятые (см. рис. 4). Районы континентального шельфа России показаны на этих рисунках штриховкой.

Рис. 1. Баренцево море

Рис. 2. Охотское море

Рис. 3. Берингово море

Рис. 4. Северный Ледовитый океан

Заявки и последствия

20 декабря 2001 года Россия первой из всех государств подала в Комиссию свою национальную заявку на континентальный шельф за пределами 200 миль от российского побережья. Заявка включала в себя все вышеперечисленные районы. На заключительных этапах заявка оформлялась в спешке, поскольку стремились успеть подать ее до истечения сроков полномочий представителя России, председательствующего на тот момент, в надежде, что под его руководством Комиссия отнесется к заявке благосклонно и полностью ее удовлетворит.

Не получилось. Заявка была рассмотрена на X и XI сессиях Комиссии¹¹ Обеспокоенные намерением России включить в континентальный шельф значительные пространства (до 1,2 млн кв. км) морского дна в СЛО за пределами 200-мильной зоны, США резко выступили против включения подводного хребта Ломоносова и поднятия Менделеева в состав континентального шельфа РФ.

Активная и крайне негативная позиция США оказала на членов Комиссии определенное влияние, притом что сами США не ратифицировали Конвенцию ООН 1982 года и, следовательно, представители США не могли принимать участие в работе Комиссии. Конечно, действия США – не единственная подоплека отклонения заявки. Безусловно, сказалось отсутствие мирового и национального опыта в подготовке подобных заявок, а также отсутствие анализа ряда предсказуемых последствий.

Сыграла свою определенную роль и любовь российских чиновников к гигантомании. Заявлены были сразу все районы континентального шельфа за пределами 200 миль. А ведь заявка России была первой, и у членов Комиссии еще не был накоплен опыт рассмотрения таких заявок. И когда одно из пяти приарктических государств заявляет претензию на «огромную» площадь в СЛО – фактически на половину района за пределами 200 миль, – вполне можно было ожидать, что Комиссия перестрахуется. Хотя в последующем, когда заявки пошли «потоком», выяснилось, что у России не самый большой шельф, особенно в процентном соотношении к сухопутной территории. Австралия претендует на континентальный шельф площадью около 3,4 млн кв. км (в 3 раза больше, чем у России).

Соответственно, заявка России в части, касающейся КШ в СЛО, была отклонена с мотивировкой за недостаточностью доказательной базы. По той же причине была отклонена заявка и в части анклава в Охотском море. Но в этом случае большую роль сыграл яростный протест Японии, которая воспользовалась одной из приложенных к заявке карт-схем, на которой была отображена внешняя граница исключительной экономической зоны России в Тихом океане (не имеющая отношения к заявке) с учетом так называемых северных территорий. То есть фактически по политическим мотивам. Но это уже отдельная статья.

При этом в двух анклавах – в Баренцевом и Беринговом морях, шельф за пределами 200 миль был признан по всей площади анклавов. Возможно, здесь сыграло «положительную» роль то, что в этих двух анклавах на шельф кроме России претендуют, соответственно, Норвегия и США. Вероятно, маленький, западный район в СЛО тоже мог бы быть признанным как шельф России еще в 2002 году. Но Россия и в 2001, и в 2015 годах заявляет его не отдельным районом, а как часть большого района, причем не соприкасающуюся с ним, а «привязанную» к нему линией внешней границы исключительной экономической зоны.

Комиссия порекомендовала на отклоненные районы подготовить новые частичные заявки после проведения дополнительных гидрографических и геологических работ и оформить эти заявки в соответствии с положениями и научно-техническими выкладками Руководства Комиссии. Эта работа растянулась более чем на 10 лет. 3 августа 2015 года в ООН была подана частичная пересмотренная заявка¹² на КШ в СЛО. К сожалению, и эта заявка не свободна от очередной порции огрехов¹³.

28 февраля 2013 года была подана частично пересмотренная заявка¹⁴ на КШ в анклаве Охотского моря. 11 марта 2014 года Комиссия утвердила рекомендации, согласно которым морское дно и его недра в анклаве Охотского моря являются континентальным шельфом России. Через год, в августе 2015 года с большой помпой и громкими заявлениями было издано ненужное (разве только для пиара) и не предусмотренное законодательством постановление правительства¹⁵. Это постановление лишь еще раз показало, что федеральное законодательство не работает.

А что же анклавы Баренцева и Берингова морей? О них, кажется, просто забыли. Когда автор, узнав о готовящемся в Минприроды проекте постановления по Охотскому морю, поинтересовался, почему туда не включают Баренцево и Берингово моря, ему не сразу, но ответили, что, мол, в этих районах у России не произведено разграничение шельфа с соседями...

Вопросы разграничения

Из пяти вышеперечисленных районов шельфа России только в одном – анклаве Охотского моря – на шельф, в силу географических обстоятельств, может претендовать только Россия. В остальных районах претензии России на шельф перекрываются с претензиями других государств. То есть в остальных четырех районах шельф подлежит разграничению между Россией и соседними государствами, а именно: в Баренцевом море – с Норвегией, в Беринговом море – с США и в СЛО – с Норвегией, Данией, Канадой и США.

Предположим, что в течение ближайшего года Комиссия удовлетворит прошлогоднюю заявку России и признает ее права на КШ в СЛО. Учитывая огромную очередь из заявок на шельф государств, жаждущих «узаконить» свои претензии в Мировом океане, и медленное их рассмотрение, перспективы разграничения арктического шельфа с вышеперечисленными соседними государствами, особенно с Данией, Канадой и США, весьма туманны и непредсказуемы.

Заявка Дании 2014 года на КШ в СЛО, по оценкам специалистов, будет рассматриваться в Комиссии лет через 5-10. Канада вообще еще фактически не подавала своей заявки, и если ситуация с очередью не изменится, канадскую заявку будут рассматривать лет через 25. Ситуация с США и вовсе неоднозначна. По мнению ряда юристов-международников, в настоящее время США не могут обращаться со своей заявкой в Комиссию. Для этого им сначала надо ратифицировать Конвенцию ООН 1982 года.

Кроме того, сам процесс переговоров может затянуться на десятки лет. Учитывая значимость шельфа для национальных интересов прибрежных государств и масштабность разграничиваемых пространств, а соответственно, неизбежность возникновения множества проблем на пути поиска «компромиссов», вступление в силу подготовленных международных двусторонних договоров может произойти лет через 50, а то и через век с учетом времени рассмотрения заявок. И что же? Согласно позиции Минприроды, все это время, в течение ближайших 100 лет, Россия не сможет реализовать свои законные права на морское дно и его недра за пределами 200 миль?

Пункт 3 ст. 83 Конвенции ООН 1982 года гласит: «До заключения соглашения, как предусматривается в пункте 1 (о разграничении шельфа), заинтересованные государства в духе взаимопонимания и сотрудничества предпринимают все усилия, для того чтобы достигнуть временной договоренности практического характера». Межгосударственная практика таких «временных договоренностей», в том числе с участием России, давно отработана. Что мешает России использовать эту практику в отношении защиты ее суверенных прав на КШ?

«Проблемное» постановление

Тревогу забили рыбаки. Год назад Федеральное агентство по рыболовству распространило по министерствам и ведомствам обращение, в котором содержалась информация, что в российской части анклава в Баренцевом море промысел краба-стригуна ведут не только российские, но и иностранные рыбопромышленные компании (в частности, Литвы, Испании, Норвегии). Суть обращения кратко можно выразить словами: «надо что-то делать».

И закипела, забурлила «работа» и активная переписка. Одержимые законотворческим зудом госчиновники на все лады обсуждают проблему подготовки постановления правительства по Баренцеву морю по аналогии с упомянутым выше постановлением по Охотскому морю. При этом у автора сложилось ощущение, что госчиновники озабочены созданием «проблем», по сути дела, на пустом месте, для их последующего «решения».

Главную «проблему», тормозящую скорейший выпуск постановления, госчиновники видят в отсутствии перечня якобы «внешней границы континентального шельфа», который нужно утвердить этим постановлением. При этом в качестве «основания» госчиновники ссылаются на постановление прошлого века¹⁶, которое, по сути дела, не имеет к данной ситуации никакого отношения. Автора этой статьи очень тревожат эти пресловутые перечни «внешней границы континентального шельфа», которой в анклаве Баренцева моря не существует (!).

В ходе упомянутой «работы» Минобороны с интервалом в полгода представило два варианта перечня внешней границы исключительной экономической зоны России в Баренцевом море, которую планируется в готовящемся постановлении выдать за внешнюю границу континентального шельфа. А до этого, в 2011 году, Минобороны издало упоминаемое в переписке ведомств «официальное» пособие¹⁷ с адмиралтейским номером 9952. «Автором» этих перечней является Управление навигации и океанографии Минобороны России (далее – УНиО МО РФ), на которое государство возложило функции в том числе подготовки и издания национальных государственных морских навигационных карт и, между прочим, с определением и отображением границ морских зон национальной юрисдикции.

Внешняя граница исключительной экономической зоны в Баренцевом море по перечням, представленным УНиО МО РФ, отображена толстой линией на рис. 5, 6, 7.

Рис. 5. 2011 г.

Рис. 6. Апрель 2015 г.

Рис. 7. Ноябрь 2015 г.

Как видно, все варианты отличаются друг от друга, хотя море – одно и то же, федеральный закон, регламентирующий эту границу, – один и тот же и исходные линии, от которых эта граница отсчитывается, – те же самые, которые были и в прошлом веке (ввиду отсутствия новых гидрографических и геодезических работ).

Более того, ни один из вариантов не соответствует критериям, изложенным в Конвенции ООН 1982 года и федеральном законодательстве. А ведь речь идет не о каких-то границах неких районов хозяйственной, административной, морской или иной деятельности. Речь идет о границах морских зон национальной юрисдикции, т.е. о границах, имеющих государственное значение.

Для определения местоположения границ морских зон национальной юрисдикции мало иметь программное обеспечение, пусть даже «самое-самое». Оно – всего лишь математический инструмент, а дважды два – оно и в Африке – четыре. Необходимы определенные познания не только в картографии, но и в международном морском праве, знание и понимание положений Конвенции ООН 1982 года, положений морского законодательства России, а также руководящих документов, в том числе международных организаций¹⁸. Необходимо понимание сущности границ морских зон национальной юрисдикции, умение анализировать и отбирать исходные данные для их расчета. А главное – необходимо чувство ответственности за порученное дело.

При этом контроль над правильностью отображения на картографических материалах линий внешних границ исключительной экономической зоны РФ возложен на то же УНиО МО РФ. В этой ситуации, возможно, было бы лучше на какое-то время ввести что-то типа моратория на отображение на государственных картах границ морских зон национальной юрисдикции, пока в УНиО МО РФ не научатся их правильно рассчитывать. Иначе последствия могут быть самые, мягко говоря, неприятные.

Вот и в ходе «работы» по подготовке постановления о КШ в Баренцевом море УНиО МО РФ срочным порядком готовит очередной вариант еще одного перечня, уже новых прямых исходных линий, очевидно, не учитывая последствия. Этот перечень – еще одна «проблема», созданная госчиновниками и якобы тормозящая подготовку постановления. При этом снова в основание для этой авральной работы приводится упомянутое постановление прошлого века, которое не имеет отношения ни к самим прямым исходным линиям, ни к анклаву Баренцева моря. Его просто неверно истолковывают.

А ведь национальные прямые исходные линии – это одна из важнейших государственных задач. Совместно с нормальными исходными линиями от них рассчитываются границы почти всех зон национальной юрисдикции. В том числе внешняя граница территориального моря, которая согласно законодательству является государственной границей РФ. Автор не раз писал о важности этой задачи¹⁹, и к ней нужно относиться крайне серьезно, а не в авральной спешке.

Некоторые вещи, всплывающие в процессе «работы» по подготовке постановления, весьма неожиданны. Например, утверждение, что только благодаря договору с Норвегией 2010 года созданы необходимые предпосылки для распространения Россией своей юрисдикции на расширенный континентальный шельф, расположенный в центральной части Баренцева моря за пределами ее исключительной экономической зоны, а также права на регулирование промысла «сидячих видов» в данном районе.

Автор относит это утверждение к неуклюжей попытке придания «важности» договору, негативно встреченному экспертным сообществом. Потому что в действительности «предпосылки» заложены в положениях Конвенции ООН 1982 года, и еще в 2002 году Комиссия признала континентальный шельф в анклаве Баренцева моря российско-норвежским со всеми правами прибрежных государств. Договор лишь разграничил уже существующий шельф (иначе разграничение производить было бы нельзя), и ничто не препятствует регулировать промысел, в частности краба-стригуна, с 2002 года.

«Неуместная» замена

С сожалением приходится констатировать, что «причастные» не понимают, а порой и не хотят понимать суть терминов, определений, юридических норм и даже элементарные ситуации, связанные с морскими зонами национальной юрисдикции. Это относится в частности и к внешней границе континентального шельфа, о которой будет сказано чуть ниже, и к неким перечням координат точек, «заменяющих» линии внешней границы.

Пункт 1 ст. 75 Конвенции ООН 1982 года гласит: «При условии соблюдения настоящей части линии внешних границ исключительной экономической зоны и делимитационные линии, проведенные в соответствии со статьей 74 (о разграничении зоны с соседними государствами)#S, указываются на картах такого масштаба или масштабов, которые приемлемы для точного установления их положения. Там, где это уместно, такие линии внешних границ или делимитационные линии могут быть заменены перечнями географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных».

В этих положениях следует отметить два важных момента. Во-первых, конвенция говорит о возможности («могут быть») замены линии перечнем координат точек, но не обязывает к этому прибрежное государство. Во-вторых, такая замена возможна лишь на некоторых участках, «там, где это уместно», а не всей внешней границы исключительной экономической зоны на всем ее протяжении. Главное же требование – это отражение этой границы графическим способом на официальных национальных картах.

Вопрос в том, а кто будет решать: где «уместно» и с какой точностью «заменять»? Приведенное положение Конвенции ООН 1982 года обращено к государству и именно оно должно решить, где «уместно», причем после рассмотрения всех обстоятельств необходимости и последствий такой «замены» линии внешней границы на перечень ее точек. А ведь вышеупомянутые перечни УНиО МО РФ не содержат, например, анализа и обоснования: где это действительно «уместно» и какую площадь исключительной экономической зоны Россия теряет при таких «заменах» дуги сферической окружности (каждая точка которой удалена на 200 миль от ближайшей исходной точки) на прямые отрезки хорд.

Изучение Конвенции ООН 1982 года и практики государств в применении ее положений показывает, что такая замена «уместна» в двух случаях. Во-первых, когда у прибрежного государства вдоль побережья имеется довольно протяженная система прямых исходных линий. Как, например, большая часть побережья Норвегии. В этом случае границы, отсчитываемые от этих линий, также будут на большем своем протяжении выражаться прямыми линиями.

Во-вторых, Конвенция ООН 1982 года устанавливает для внешней границы исключительной экономической зоны предел в 200 миль, но не обязывает государства его выдерживать. То есть теоретически прибрежное государство может декларировать внешнюю границу этой зоны отрезками прямых линий и на меньшем расстоянии от побережья.

Однако за долгие годы работы автору не встречался законодательный акт какого-либо государства, описывающий внешнюю границу исключительной экономической зоны перечнем координат точек отрезков этой границы. Все государства стремятся использовать предоставляемое им Конвенцией ООН 1982 года право на максимальное удаление границы, чтобы взять под свою юрисдикцию всю возможную площадь морских пространств.

Несомненно, что при этом прибрежные государства учитывают еще один важный фактор, который выражается в том, что такая граница подвижная и ее местоположение в силу целого ряда причин подвержено изменениям. Внешние границы территориального моря, прилежащей и исключительной экономической зон по положениям Конвенции ООН 1982 года отсчитываются от одних и тех же исходных линий, которые делятся на два вида: нормальная исходная линия²⁰, представляющая собой линию наибольшего отлива, и прямая исходная линия²¹, устанавливаемая законодательно государством в соответствии с критериями, приведенными в Конвенции ООН 1982 года, и международной практикой.

Поскольку местоположение большей части внешней границы исключительной экономической зоны России определяется с учетом линии наибольшего отлива, то вполне естественно, что ее положение будет изменяться постольку, поскольку изменяется в силу природных факторов (штормы, приливо-отливные явления, эрозия и адгезия, другие «катаклизмы») естественная береговая линия.

Следует отметить, что и наличие прямых исходных линий не гарантирует «незыблемости» морской границы. Финляндия, например, «проверяет» свои прямые исходные линии каждые 30 лет, и последняя такая проверка с внесением изменений была произведена в 1995 году. Норвегия в 2002 году «уточнила» местоположение своих прямых исходных линий, впервые объявленных в 1935 году. Более того, если в силу каких-либо причин мористее прямой исходной линии появится предусмотренный Конвенцией ООН 1982 года объект для отсчета границы – она изменит свое местоположение.

Россия на сегодняшний день в порядке континуитета пользуется прямыми исходными линиями, утвержденными постановлениями Совета Министров в прошлом веке²². Большинство этих линий требуют корректировки и изменений. Более того, необходимо установить целый ряд новых прямых исходных линий в соответствии с современной международной практикой. В марте 2000 года вышло постановление правительства²³, предписывающее произвести работу по созданию нового перечня прямых исходных линий России. К сожалению, эта работа до сих пор проходит вяло и неконструктивно.

Но как бы то ни было, изменение прямых исходных линий повлечет за собой изменение местоположения внешней границы морских зон национальной юрисдикции. Причиной изменения морской границы может послужить и хозяйственная деятельность человека. Если, например, будет построен крупный морской порт, то постоянные портовые сооружения (причалы, молы и т.п.) в соответствии с нормой статьи 11 Конвенции ООН 1982 года могут изменить конфигурацию границы.

На изменение местоположения внешних границ морских зон национальной юрисдикции оказывает влияние также степень изученности района. После распада СССР резко сократилось финансирование производства гидрографических работ. Это привело к тому, что довольно значительные районы береговой линии, особенно на побережье СЛО, уже длительное время не обследуются, притом что береговая линия ежегодно претерпевает изменения. Имеется ряд районов, где источниками для определения морских границ служат картографические материалы, составленные по гидрографическим работам середины прошлого века. Понятно, что при поступлении новых картографических материалов, вносящих изменение в местоположение линии наибольшего отлива либо дающих информацию о появлении новых объектов отсчета ширины территориального моря (например, осыхающих камнях, банках) или об исчезновении прежних, может измениться и конфигурация морской границы.

Таким образом, утверждение постановлением правительства перечня координат точек внешней границы исключительной экономической зоны на всей ее протяженности равносильно законодательному закреплению в «неподвижности» исходных линий, в том числе естественной природной береговой линии. А это уже нонсенс. Такая «замена» без учета перечисленных выше факторов будет явно «неуместной» и противоречащей положениям Конвенции ООН 1982 года и федеральному законодательству.

Внешняя граница и ее искажения

Морские зоны национальной юрисдикции прибрежного государства описываются в Конвенции ООН 1982 года как: морской пояс (п. 1 ст. 2), зона или район (п. 1 ст. 33, ст. 55, ст. 76). То есть как пространственные площадные объекты. Соответственно, эти объекты имеют некие очертания, называемые в международном морском праве морскими границами. Морские пространства характеризуются в первую очередь тем, что они весьма жестко ориентированы. Их нельзя рассматривать как некие абстрактные геометрические фигуры и именовать их границы как понравится. Ввиду того, что в международном морском праве именно суша определяет права государства на морские районы, все морские зоны должны рассматриваться не из центральной точки зоны (как отдельной площадной фигуры), а со стороны суши.

Соответственно, они имеют внутреннюю границу (которой является береговая линия или ближайшая к ней граница данной зоны), внешнюю границу (наиболее удаленную от суши) и боковые границы (за исключением отдельно лежащих островов), представляющие собой линию разграничения данной морской зоны государства с морскими зонами национальной юрисдикции соседнего прилежащего государства. В случае перекрытия с зоной национальной юрисдикции противолежащего государства линия разграничения будет заменять внешнюю границу соответствующей зоны.

По сути дела, внешней границей любой морской зоны национальной юрисдикции может именоваться только такой участок границы этой зоны, который государство вправе в одностороннем (!) порядке установить на максимально допустимом по международному праву удалении от побережья или на расстоянии, определенном национальным законодательным актом.

Следует особо подчеркнуть, что за внешней границей любой морской зоны национальной юрисдикции может располагаться либо следующая зона с другим статусом этого же прибрежного государства, либо морские пространства, имеющие по Конвенции ООН 1982 года международный статус – открытое море, в отношении водного пространства (часть VII), и район, в отношении морского дна и его недр (часть ХI). Если с другой стороны зоны к ней примыкают морские пространства другого государства, то граница между ними будет не внешней границей зоны, а линией разграничения национальных зон юрисдикции двух государств, устанавливаемой по договоренности между ними. То есть по совсем иным правилам, критериям и методам, нежели внешняя граница зоны.

Для определения внешней границы континентального шельфа в части VI Конвенции ООН 1982 года и в Руководстве Комиссии прописаны ясные и однозначные критерии и методы, которые отличаются от критериев и методов для определения внешних границ других морских зон и тем более от определения линии разграничения этих зон. Конвенция ООН 1982 года – это не литературное произведение и не научный трактат. Это многосторонний международный договор, юридический документ, источник норм международного права. И юридические термины²⁴ из Конвенции ООН 1982 года должны применяться по своему прямому назначению и в соответствии со своим определением.

У России внешняя граница континентального шельфа, как она определяется Конвенцией ООН 1982 года, имеется только на двух участках районов в СЛО. Ею будет северная граница маленького западного района (к северу от Земли Франца-Иосифа) и западная граница большого восточного района (на рис. 4 эти участки выделены более жирной линией). С другой стороны этих границ будет располагаться морское дно и недра под международным статусом, так называемый Район (часть ХI Конвенции ООН 1982 года) – «общее наследие человечества». Поскольку только на этих участках определяется граница подводной окраины материка, т.е. край подводного «естественного продолжения сухопутной территории». И только эти два участка «имеют право» именоваться внешней границей континентального шельфа в соответствии с определениями Конвенции ООН 1982 года.

В остальных частях этих двух районов шельф России будет перекрываться с шельфами Норвегии, Дании, Канады и США. Соответственно, границей шельфа России на этих участках будет линия разграничения с указанными государствами, а не «внешняя граница континентального шельфа». А в трех районах – анклавах Баренцева, Охотского и Берингова морей, внешняя граница континентального шельфа отсутствует по ее конвенционному определению.

Однако в официальной переписке, в государственных заявках в ООН на шельф «внешней границей континентального шельфа» именуется все, что «под руку попадется». Внешняя граница исключительной экономической зоны, линии разграничения морских пространств с соседними государствами (что является искажением объекта двусторонних договоров), граница полярных владений России. И такое на первый взгляд «невинное» использование термина в свою очередь ведет к более существенным искажениям.

Например, в статье²⁵ Трутнева Ю.П. (на тот момент министра Минприроды) читаем: «в Охотском море за пределами 200 морских миль существует замкнутый участок континентального шельфа площадью 56,4 тыс. км², внешней границей которого является грани­ца исключительной экономической зоны РФ». Из чего следует, что специалисты и чиновники Минприроды – головного ведомства в области континентального шельфа, считают вопреки реальности, что шельф, как подводное продолжение, простирается не от суши, а наоборот, из центральной точки моря к суше.

Правовая база

Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ провозглашает примат международного права над национальным законодательством. То есть если какое-либо положение федерального законодательства противоречит положению международного договора, участником которого Россия является, или в федеральном законодательстве отсутствует какое-либо положение такого договора, то действует положение международного договора.

Статья 77 Конвенции ООН 1982 года, ратифицированной Россией, гласит:

«1. Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов.

2. Права, упомянутые в пункте 1, являются исключительными в том смысле, что, если прибрежное государство не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного согласия прибрежного государства.

3. Права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления».

Как видно, права и юрисдикция России на шельф ясно прописаны в международном договоре, имеющем юридическую силу не только для нее, но и для всех участников этой конвенции. Более того, эти права не зависят от заявления об этом самой России. То есть независимо от того, будет выпущено еще одно постановление правительства или нет, права на шельф у России уже имеются «в наличии».

Помимо этого, у России «действует» федеральный закон²⁶, в ст. 1 которого говорится: «Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий (от побережья), внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права». То есть положения национального законодательства в отношении прав России на шельф полностью соответствуют положениям Конвенции ООН 1982 года. Права, которые Россия осуществляет на своем шельфе, прописаны в ст. 5 упомянутого закона.

Для реализации прав России, прописанных в Конвенции ООН 1982 года и в указанном законе, необходимо подать заявку в Комиссию по шельфу, как описывалось выше. Что и было сделано Россией в 2001 году. В 2002 году Комиссия признала морское дно и его недра в анклавах Баренцева и Берингова морей как национальный шельф России, а также Норвегии и США соответственно.

Таким образом, у России в анклавах Баренцева и Берингова морей:

– в соответствии с нормами международного права имеются суверенные права и юрисдикция на шельф за пределами 200 миль от побережья;

– имеется подтверждение с 2002 года этих прав международной Комиссией, решение²⁷ которой является окончательным и для всех обязательным (в том числе и для России);

– имеются отраженные на государственных картах границы этих анклавов, в частности внешняя граница исключительной экономической зоны России, удаленная на 200 миль от побережья;

– имеются линии разграничения шельфа России с шельфом Норвегии в Баренцевом море²⁸ и с шельфом США в Беринговом море²⁹.

Точнее, 200-мильная граница России должна была быть отражена на государственных картах, как это предписывает ст. 3 федерального закона³⁰: «Линии внешних границ исключительной экономической зоны… указываются на картах установленного масштаба». А исполнение этого положения закона возложено уже упоминавшимся постановлением правительства № 230 на Минобороны России.

Автор статьи полагает, что в этой ситуации не требуется никакого, не предусмотренного законодательством постановления правительства, дублирующего уже существующие правовые нормы. Наверное, достаточно внутриведомственного приказа – напоминания УНиО МО РФ о необходимости исполнять свой функционал в соответствии с действующим законодательством.

А для данного случая можно и конкретизировать. Например, тем же приказом обязать УНиО МО РФ подготовить к переизданию и издать морские навигационные карты масштаба 1:2 000 000, адм. №10100, № 10101 (на Баренцево море) и №60105 (на Берингово море) с отображением границы анклавов. С внутренней стороны ее (со стороны суши) подписать, как положено по условным знакам³¹, «Экономическая зона России», а с другой стороны – «Континентальный шельф России». Желательно, конечно, с учетом вышесказанного правильность расчета местоположения такой границы проверить и перепроверить. А в последующем эти карты в соответствии с также уже действующими юридическими нормами передать в Депозитарий ООН.

Представляется, что имеются все юридические основания для осуществления Россией в полном объеме своих суверенных прав и юрисдикции на шельфе в анклавах Баренцева и Берингова морей. И не совсем понятно, почему при подготовке некоего постановления утверждается, что «ряд иностранных рыбопромышленных компаний, пользуясь неурегулированностью (?) данного вопроса в РФ, ведут бесконтрольный промысел «сидячих видов» в данной акватории».

Если иностранные рыбопромышленные компании и их капитаны никогда не слышали о международном морском праве, о Конвенции ООН 1982 года, ничего не знают о суверенных правах прибрежных государств на прилегающие к их побережью морские пространства, то это проблемы таких капитанов и организаций, которые выдают им лицензии на осуществление деятельности.

В соответствии с положениями ст. 42 закона о шельфе, «охрана континентального шельфа, его минеральных ресурсов и водных биоресурсов в целях их сохранения, защиты и оптимального использования, защиты экономических и иных законных интересов РФ осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом РФ, Правительством РФ».

Согласно п. 9 раздела III Положения³², в функции ФСБ России входит организация деятельности органов и войск ФСБ по защите и охране континентального шельфа РФ и его природных ресурсов. На сайте³³ Минобороны России значится, что на ВМФ возложена задача защиты военными методами суверенных прав РФ на континентальном шельфе.

А вот почему законодательство «не срабатывает» – это вопрос уже к Генеральной прокуратуре. Может быть, прокуратуре не стоит дожидаться депутатских запросов и обращений, а просто произвести проверку в рамках прокурорского надзора за исполнением законов, как это предписано федеральным законом³⁴?

Заключение

В ст. 3 закона о шельфе говорится: «Линии внешних границ континентального шельфа или заменяющие их, утвержденные Правительством РФ перечни географических координат точек…». Следует особо подчеркнуть, что речь идет именно о внешней границе шельфа, и перечень точек только внешней границы шельфа, подтвержденной Комиссией, должен утверждаться правительством. Как описывалось выше, под конвенционным термином «внешняя граница континентального шельфа» определяется граница (именно как край, окончание) подводной окраины материка.

Но в анклавах Баренцева и Берингова морей нет окончания подводной окраины материка, соответственно нет «внешней границы» шельфа, и Комиссия никаких точек этой несуществующей границы не подтверждала. В этой ситуации попытки обозначить внешнюю границу исключительной экономической зоны России и линию разграничения с соседними государствами как «внешнюю границу континентального шельфа» и издать соответствующее постановление – это то же самое, что обозначить границу Московской области, находящейся в центральной части материка Евразия, как берег моря, т.е. край суши.

В ходе активной переписки по подготовке постановления по Баренцеву морю была в том числе высказана возможность рассмотрения защиты от бесконтрольного промысла краба-стригуна в случае, если его занесут в Красную книгу России. Со столь широко распространенным видом краба, обитающего в трех океанах, это вряд ли получится. А в «Черную книгу» продуктов питания, исчезнувших из рациона россиян, крабы уже занесены.

И пока бюрократический чиновничий аппарат топчется на месте, имитируя «работу» ради «работы», россиянам придется довольствоваться сурими (рыбным фаршем), картофельным крахмалом и ароматизаторами – набором, имитирующим «крабовое» мясо, «крабовые» палочки, снежного, белоснежного и прочих «крабов».

Наверное, не зря говорят, что наша жизнь – театр, со своей, порой ошеломляющей, игрой в имитацию действий, со своей бутафорией.

1. К «сидячим видам» относятся живые организмы, которые в период, когда возможен их промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (п. 4 ст. 77 Конвенции ООН 1982 года).

2. Большая часть Баренцева моря имеет глубину 300-400 м, средняя глубина 222 м и максимальная – 600 м в троге Баренца (подводном желобе), проходящем к югу от острова Медвежий.

3. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года.

4. https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A8%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D1%84

5. Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ.

6. Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне РФ» от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ.

7. Международная Комиссия по внешней границе континентального шельфа при ООН, созданная в соответствии с Приложением II к Конвенции ООН 1982 года (п. 8 ст. 76) на основе справедливого географического представительства. Действует с 1997 года.

8. «Научно-техническое руководство Комиссии по границам континентального шельфа», принятое Комиссией 13 мая 1999 года на ее пятой сессии.

9. Анклавы открытого моря – части морских пространств, удаленные более чем на 200 морских миль от побережья и полностью окруженные исключительной экономической зоной одного или нескольких государств. В Конвенции ООН 1982 года и других международных договорах этот термин не используется, но существование такого понятия признается в доктрине международного права.

10. Ст. 122 Конвенции ООН 1982 года.

11. Итоговые рекомендации Комиссии были утверждены 27 июня 2002 г.

12. http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_Russian.p...

13. В. Кисловский. «Заявка России на шельф или на безответственность?»//«Морские вести России» № 17, М., 2015, с. 10-14.

14. http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev13/part_1_Rezume_MID.pdf

15. Постановление Правительства РФ «О континентальном шельфе РФ в Охотском море» от 15 августа 2015 г. № 845.

16. Постановление Правительства РФ «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа РФ» от 16.06.1997 № 717.

17. «Специальный выпуск: Перечень координат точек внешней границы исключительной экономической зоны России в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане». Книга, адм. № 9952, ИМ № 5977/2011, http://structure.mil.ru/files/morf/military/files/Spec9952_r.pdf

18. «Руководство по делимитации морских границ», ООН, Нью-Йорк, 2000 // «Морское право. Исходные линии: обзор соответствующих положений Конвенции ООН по морскому праву», ООН, Нью-Йорк, 1989 // «Руководство по техническим аспектам Конвенции ООН по морскому праву 1982 года» S-51, (МГО, МАГ, МОК), 4-е изд., Монако, 2006 // «Названия и границы океанов и морей» S-21, МГО, 4-е изд., Монако, 2002 и др.

19. Например: Кисловский В.П. «Исходные линии для морских пространств России» // «Теория и практика морской деятельности», СОПС (Морская коллегия, МЭР, РАН) выпуск № 21, М., 2012, с. 122-135.

20. Ст. 5 Конвенции ООН 1982 года.

21. Статьи 7, 9, 10 Конвенции ООН 1982 года.

22. «Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР», утвержден постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 года и от 15 января 1985 года.

23. Постановление Правительства РФ «О формировании банка данных о внешней границе исключительной экономической зоны РФ» от 16 марта 2000 г. № 230.

24. «Юридический термин – элемент юридической техники, словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства. Термин должен употребляться однозначно, быть общепризнанным, обладать устойчивым характером, т.е. должен сохранять свой особый смысл в каждом новом правовом акте». Экономика и право: словарь-справочник. Л.П. Кураков, В.Л. Кураков, А.Л. Кураков // М., Вуз и школа, 2004.

25. Трутнев Ю.П. «О деятельности по обоснованию внешней границы континентального шельфа РФ и перспективах по его изучению и освоению» // Морская политика России, июнь 2008, с. 2-9.

26. Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ» от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ с изменениями с 10 февраля 1999 г. по 2 мая 2015 г.

27. Пункт 8 статьи 76 Конвенции ООН 1982 года.

28. «Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане» от 15 сентября 2010 года.

29. «Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств» от 1 июня 1990 года. Это соглашение не ратифицировано Россией и, по действующим правилам, его нельзя показывать на официальных картах. Однако по обмену нотами МИД оно временно применяется. То есть к нему можно относиться как к прописанной в п. 3 ст. 83 Конвенции ООН 1982 года «временной договоренности практического характера».

30. Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне РФ» от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ.

31. «Условные знаки и сокращения для составления и оформления морских карт и карт внутренних водных путей», книга, адм. № 9024, изд. ГУНиО МО СССР, Л-д, 1985.

32. «Положение о Федеральной службе безопасности РФ и ее структуры», утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960.

33. http://structure.mil.ru/structure/forces/navy.htm

34. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. № 2202-1, с изменениями с 17 ноября 1995 г. по 3 декабря 2012 г.

Морские вести России №2 (2016)