Пути совершенствования нормативной базы обеспечения поиска и спасания на море в РФ

Для обеспечения поиска и спасания на море в РФ до настоящего времени имеется значительное количество ведомственных служб, выполняющих сходные задачи, зачастую в одних и тех же регионах. Но эти службы не решают задачи поиска и спасания на море в комплексе. Как правило, это происходит из-за несовершенства нормативной правовой базы и преобладания ведомственных задач. Реализация мероприятий развития систем спасания на море идет по отдельным ведомственным программам и планам соответствующих министерств и ведомств. При этом в финансовом отношении эта проблема обеспечивается, как правило, по остаточному принципу, а координатор развития системы поисково-спасательного обеспечения (ПСО) России нормативно не определен.

А. Коровин, капитан-координатор морского спасательного подцентра Петропавловск-Камчатский

 

Постановка задачи

Ведомственный подход к решению вопросов обеспечения поиска и спасания на море и водных бассейнах и ведомственные разногласия при спасании на море влекут за собой негативные последствия. Обозначим основные проблемы ПСО, которые необходимо решить, используя существующую нормативно-правовую базу:

-         отсутствие единой системы ПСО РФ, развитие которой должно являться функцией соответствующего федерального органа исполнительной власти, способной координировать действия других ведомств;

-         несовершенство самой нормативно-правовой базы ПСО;

-         недостаточный уровень автоматизации процессов управления и информационной поддержки ПСО морских спасательных операций внутри ведомств;

-         отсутствие достаточного взаимодействия оперативных органов управления поисково-спасательным обеспечением различных ведомств, реализуемого на основе современных информационных технологий.

Морская коллегия при Правительстве РФ неоднократно рассматривала вопросы ПСО морской деятельности. Большинство из принятых решений Морской коллегии по вопросам ПСО в настоящее время не выполнены.

Главный практический недостаток существующей системы ПСО России заключается в отсутствии комплексного подхода к функционированию и развитию системы по причине ведомственной разобщенности.

 

Результаты и обсуждение

Предлагается рассмотреть результаты исследования нормативного обеспечения системы поиска и спасания на море. Именно рабочая нормативная база поиска и спасания человеческой жизни на море сможет решить целый ряд проблем ПСО. Необходимо провести анализ нормативного построения системы поиска, сформулировать основные методические положения по организации нормативного обеспечения системы поиска и спасания на море. Теоретические основы и принципы построения поиска и спасания в море окончательно сформировались в середине 90-х годов и закладываются при построении нормативно-правового обеспечения системы поиска и спасания на море в современных условиях. Основными из них являются:

-         разработка системы осуществляется за счет развития уже существующих систем и подсистем организационных информационных структур;

-         система создается путем вертикальной и горизонтальной интеграции действующего информационного ресурса;

-         система создается при максимально возможном использовании готовых программно-технических решений.

Информационный ресурс системы поиска и спасания формируется за счет:

-         применения нормативно-правовых решений, регламентирующих функционирование системы в современных условиях;

-         объединения существующих баз данных, программного обеспечения, выходных документов и других информационных сведений;

-         создания единой технологии обмена информацией между поставщиками информации, коммутационными центрами и пользователями системы.

При построении системы необходимо учитывать следующие особенности:

-         система должна быть открытой для развития и совершенствования в части расширения списка задач и набора предлагаемых пользовательских услуг;

-         конструкция системы предполагает ее адаптацию к взаимодействию с государственными и международными системами безопасности мореплавания;

-         обязательной составляющей системы должна быть многоуровневая защита информации от несанкционированного доступа и разрушения.

С учетом основных принципов и особенностей необходимо выделить общие требования к нормативной системе поиска и спасания:

-         структура системы должна соответствовать структуре системы управления и быть адаптивна к изменениям, происходящим в системе управления;

-         информацию по поиску и спасанию следует собирать дифференцированно, в объеме и виде, соответствующем потребителям;

-         в системе должна циркулировать достоверная репрезентативная и устойчивая информация;

-         процесс сбора, обработки и передачи информации должен осуществляться по совокупности всех звеньев управления;

-         информационная база должна быть ориентирована на компьютерную обработку, учитывать возможность алгоритмизации процессов обработки информации.

Для создания эффективной системы поиска и спасания особого внимания требует нормативно-правовое обеспечение, в котором определяется порядок действий федеральных органов исполнительной власти по организации поиска и спасания терпящих бедствие людей на море.

В настоящее время это выглядит следующим образом. Госморспасслужба России в лице Государственного морского спасательного и координационного центра в Москве и спасательно-координационных центров и подцентров на морских бассейнах (ГМСКЦ, МСКЦ и МСПЦ) организует поиск и спасание за 12-мильной зоной территориальных вод и взаимодействует с МЧС РФ в территориальном море. Организация поиска и спасания людей во внутренних водах и территориальном море РФ возложена на МЧС. Систематизация содержания нормативных документов, относящихся к взаимодействию министерств, ведомств и организаций при проведении поисково-спасательных работ в море (рис. 1), позволила бы сформировать методический и инструктивный материал по созданию нормативного обеспечения системы поиска и спасания. На схеме приведены основные источники и составляющие нормативной базы системы поиска и спасания, которые и должны быть выверены на соответствие современным условиям.

 

Рис.1. Схема нормативного обеспечения поисково-спасательных работ

 

В морском международном сообществе на Министерство транспорта в лице Росморречфлота делегированы полномочия представлять Россию на международных конференциях, участвовать в обсуждении и принятии тех или иных международных конвенций или внесении в них поправок.

В системе Росморречфлота сформирована Государственная морская аварийно-спасательная служба страны, которая имеет свою структуру, историю и окончательно еще не потеряла кадровый потенциал. Необходимо правильно понимать, что морские спасатели не могут появиться сразу после окончания морского вуза. Это, как правило, опытные капитаны судов, прошедшие долгий и трудный путь совершенствования, способные принимать на себя груз ответственности за людей, дать своевременные и правильные указания в экстремальных условиях. Можно сказать, что в других ведомствах нет более подготовленных специалистов и действующей системы спасания на море. А потому другие ведомства не могут иметь приоритетов при управлении спасательными операциями в морских пространствах России, в том числе и МЧС, как недостаточно подготовленные для спасания в морских условиях. Тем более что службы МЧС успешно оперируют на водных бассейнах рек и озер, а в территориальном море взаимодействуют с СКЦ на всех морских бассейнах. Вмешательство ведомств в действия друг друга, тем более в критических ситуациях, было бы не только не корректно, но и преступно.

 

Рис.2. Схема совершенствования нормативной базы системы поиска и спасания

 

К сожалению, избавиться от разногласий между различными министерствами и ведомствами в вопросах организации поиска и спасания терпящих бедствие в море до настоящего времени не удается. Организация взаимодействия по поиску и спасанию людей при бедствиях на море и водных бассейнах России осуществляется также и на основании региональных (бассейновых) планов, которые разрабатываются и по мере изменения обстановки корректируются. За счет согласованных и подписанных региональных планов взаимодействия еще удается устранить некоторые ведомственные разногласия при поиске и спасании на море. Но только некоторые.

Одним из результатов исследования может быть предложенная методика непрерывного совершенствования нормативного обеспечения поиска и спасания на море (рис. 2). На плановых встречах государственных структур, занимающихся поиском и спасанием на море, обсуждаются, анализируются и рекомендуются изменения в нормативной базе. При этом должны выдерживаться предложенные схемы взаимодействия ведомств (рис. 3).

 

Рис.3. Организация взаимодействия при поиске и спасании в морях Камчатского региона Федеральных органов исполнительной власти

 

Эти изменения в течение определенного времени проходят апробацию, что позволит реагировать на изменения некоторых условий взаимодействия при организации поиска и спасания, а также совершенствовать состав и содержание правовых документов.

Необходимо констатировать, что организация и координация действий ведомственных спасательных служб Российской Федерации при поиске и спасании людей, терпящих бедствие на море, возлагается на СКЦ и СПЦ в закрепленных за ними поисково-спасательных районах. Так гласят основные рабочие документы, которые известны всем ведомствам. На деле спасательные центры и подцентры (СКЦ, СПЦ) морских бассейнов превращаются в статистов для контролирующих органов различных ведомств. Позиции СКЦ, СПЦ слабые, так как финансово зависимые от администраций портов.

Правовые вопросы поиска и спасания на море регулируются национальными документами и международными конвенциями, которые ратифицировала Российская Федерация. Основными документами являются:

1. Международная конвенция о гражданской авиации (Чикаго, 1944 г.). Приложение XII – Поиск и спасание (1952 г.).

2. Международная конвенция по поиску и спасанию на море. Гамбург, 1979 год.

3. Международная конвенция по охране человеческой жизни в море (SOLAS-74). Глава 5, правило 33.

4. Кодекс торгового мореплавания РФ. Статьи 62, 63, 64, 66.

Две международные конвенции определяют основу глобальной организации поиска и спасания:

-         Международная конвенция о гражданской авиации (Чикаго, 1944 г.) и особенно ее Приложение XII – Поиск и спасание (1952 г.) в отношении происшествий с воздушными судами над землей и морем;

-         Международная конвенция по поиску и спасанию на море (Гамбург, 1979 г.) в отношении любого «лица, терпящего бедствие на море».

Все международные конвенции, касающиеся спасания на море, подписаны и ратифицированы РФ. Национальные документы по поиску и спасанию приводятся в соответствие с международными конвенциями.

Таким образом, можно считать, что, используя механизм совершенствования нормативной базы системы поиска и спасания, нормативная база спасания на море в РФ придет в соответствие нормам и времени и будет отвечать международным требованиям. РФ выполнила обязательства перед международным морским сообществом, создав систему поиска за счет сформированных СКЦ/СПЦ на всех морских бассейнах. На настоящее время необходимо скорректировать национальную нормативную базу, устранив межведомственные разногласия, привести национальные документы по поиску и спасанию на море в соответствие с требованиями современности.

 

Анализ сил поиска и спасания в Дальневосточном регионе

К сожалению, в стране отсутствует единый специально уполномоченный государственный орган, наделенный полномочиями по оказанию государственных услуг в сфере поискового и спасательного обеспечения (ПСО) людей и объектов морской деятельности на море. Опыт создания и функционирования систем поиска и спасания на море в основных морских державах свидетельствует о четкой государственной централизации подобных систем.

На представленных таблицах можно наблюдать относительную готовность сил поиска и спасания реагировать на развитие любых аварийных событий в море при несении аварийно-спасательной готовности (АСГ). Но при внимательном изучении документов обнаруживается следующее. В ежедневном отчете по дежурству ФГБУ «Дальневосточный ЭО АСР» (таблица 1) вся собственность организации, а именно все спасательные суда, находятся в порту. Часть флота готовится к списанию, другая часть ремонтируется, третья – необъяснимо долго готовится к выходу в рейс. Третья часть вызывает беспокойство, потому что эта подготовка длится более двух месяцев. Таким образом, суда в промысловых экспедициях Охотского и Берингова морях работают без обеспечения спасательными судами.

 

Таблица 1. Отчет по дежурству службы наблюдения за флотом (суда ФГБУ «Дальневосточный ЭО АСР»)

Тип и название судна	Судовые запасы			Позиция	Текущая обстановка
	ДТ	Мазут	Вода
ЛСС «Суворовец»	53	344	108	п. Владивосток, 47 пр.	Дежурство в порту
ЛСС «Сибирский»	293	669	139	п. Владивосток, 51 пр.	Подготовка к рейсу
ЛСС «Справедливый»	67	190	222	п. Владивосток, 51 пр.	Подготовка к рейсу
МСБ «Капитан Клюев»	43	-	157	п. Владивосток, 51 пр.	Отстой, списание судна
МСБ «Преданный»	22	-	18	п. Находка, ПСРЗ	Ремонт на класс регистра РФ
МСБ «Юрий Орленко»	10	-	33	п. Владивосток, 51 пр.	Отстой, списание судна
МПС «Дозорный»	1,0	-	9	п. Владивосток, 51 пр.	Отстой, списание судна
ВРД-1189	0,3	-	0,02	п. Владивосток, 51 пр.	Работа в порту
Учебно-производственные суда
УПС «Паллада»	-	-	-	п. Владивосток	МРТО

Суда на контроле
Тип и название судна	Судовладелец	Порт приписки	Позиция	Текущая обстановка
СТР «Иван Мошляк»	ЗАО «Дальрыбпром»	п. Владивосток	φ=620 20ґ N λ =1770 33ґ E	Выход из строя ГД. Ожидание буксировки в порт

 

По информации главного авиационного координационного центра поиска и спасания РФ, дежурство на аэродромах страны осуществляют около 89 поисково-спасательных воздушных судов гражданской и государственной авиации (таблица 2). Но из этого количества совершенно незначительное количество воздушных судов способно обследовать морские пространства с воздуха. Оказывается, что Воздушный кодекс не регламентирует такие действия. К тому же частоты для обеспечения радиосвязи между воздушными и морскими судами не совпадают. Не все экипажи допущены к ночным вылетам, т.е. несение АСГ направлено на решение только своих ведомственных задач.

 

Таблица 2. Отчеты по дежурству авиации

ПСВС гражданской авиации		ПСВС государственной авиации (на УТП)
Вертолетов	43	Вертолетов	14
Самолетов	24	Самолетов	8
В том числе круглосуточно:
Вертолетов	35		-
Самолетов	23		-
В том числе по регламенту:
Вертолетов	8		-
Самолетов	4		-
Всего	67		22

 

Состав дежурных сил и средств поиска и спасания на море в акваториях морей Камчатского края составляется и корректируется еженедельно (таблица 3). Но что-либо привлечь из этого состава вряд ли представляется возможным. Причина достаточно проста, некоторые суда по различным причинам не способны выйти в открытое море, принадлежат разным ведомствам, а согласовать ведомствам выходы других судов, способных выполнить поисково-спасательные работы (ПСР), очень сложно. К тому же часть флота, объявленного в несении аварийно-спасательной готовности (АСГ), вероятно, готова выполнить только свои ведомственные задачи. Например, ПК-28035 (плавучий кран) или ВРД-10, который зарегистрирован в ГИМС. Эти плавательные средства могут выполнять свои функции только на защищенных от штормов акваториях.

 

Таблица 3. Состав дежурных сил и средств спасания на море в Камчатском крае

Название средств	Класс судна, проект	Дислокация	Готовность к выходу	Принадлежность
ВРД-10	ВРД	Петропавловск-Камчатский	2 часа	Камчатский филиал ФГУП «Морская спасательная служба»
ВМ-53 (водолазный катер)	ВМ	Петропавловск-Камчатский	1 часа	СО ОКВС
МБ-148 (морской буксир)	МБ	Петропавловск-Камчатский
ПЖК-1544 (пожарный катер)	ПЖК	Петропавловск-Камчатский
РТ-471 (рейдовый тральщик)	РТ	Петропавловск-Камчатский	2 часа	ОПЗО ОКВС
ПК-28035 (плавучий кран)	ПК	Петропавловск-Камчатский	Ч+24 часа	Силы наращивания
РБ-406 (рейдовый буксир)	РБ	Петропавловск-Камчатский
ПСКА-698 (поисково-спасательный катер)	ПСКА	Петропавловск-Камчатский
ПСКР «Магаданец» (пограничный сторожевой корабль)	ПСКР	Петропавловск-Камчатский	1 час	ПС БО ФСБ РФ по Камчатскому краю

 

Таким образом, определены явные несоответствия в несении аварийно-спасательной готовности (АСГ) различными ведомствами. Такие отчеты о несении АСГ подтверждают, что решаются только узкие ведомственные задачи, но вовсе не решают проблемы комплексно.

Наличие противоречий в действующих нормативных документах федерального уровня и несогласованность ведомственных наставлений и руководств не позволяют обеспечить должный уровень координации и взаимодействия ведомственных аварийно-спасательных служб и формирований в повседневных условиях и при возникновении на море аварий и аварийных ситуаций. Организация поиска и спасания на море в России, основанная на существующей нормативной правовой базе, приводит к размыванию ответственности за координацию и организацию поисково-спасательных операций (работ) на море.

Необходима корректура (разработка) нормативно-правовой базы государства в сфере ПСО, обеспечивающей создание (определение) специального уполномоченного государственного органа.

Одной из основных причин выявленных недостатков и ограничений является отсутствие на протяжении ряда лет централизованной концепции поисково-спасательного обеспечения морской деятельности страны.

 

Заключение

Таким образом, для совершенствования нормативной базы обеспечения поиска и спасания в морских пространствах РФ рекомендуется:

1. Внести корректуру в постановление Правительства РФ от 30 апреля 2004 года №395. Четко определить, на какое ведомство необходимо возложить функции координации вопросов федерального уровня при повседневной деятельности ведомственных морских аварийно-спасательных служб.

2. Подготовить постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и других водных объектах России» и «План взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении поисково-спасательных операций (работ) по поиску и спасанию на море и водных объектах».

3. Внести изменения в Воздушный кодекс в части, касающейся организации поиска и спасания людей, терпящих бедствие на море. Авиационные силы и средства должны привлекаться к поиску и спасанию людей, терпящих бедствие, как на море, так и на суше, вне зависимости от статуса, ведомственной и национальной принадлежности авиационных сил и средств.

4. Определить министерства и ведомства для следующей работы:

-         разработать «Концепцию поисково-спасательного обеспечения морской деятельности РФ»;

-         предусмотреть:

-         формирование нормативно-правовой базы, например проект ФЗ «О государственном управлении морской деятельностью РФ»;

-         уточнение задач ведомственных аварийно-спасательных служб;

-         разработать проект подпрограммы «Спасание на море»;

учесть:

-         создание межведомственной автоматизированной системы информационной поддержки проведения морских спасательных операций.

5. Отсутствие единой государственной политики спасания людей на море, несовершенство нормативной и правовой базы приводят к неоправданным финансовым затратам, создают предпосылки для гибели людей и судов.

6. Исторический опыт создания и успешной деятельности ЭПРОНа – единой морской спасательной службы страны до середины 50-х годов прошлого века, анализ функционирования существующих ведомственных аварийно-спасательных служб, уроки и выводы прошедших аварий на море подтверждают необходимость существования в РФ единой государственной морской поисково-спасательной службы. В качестве такой службы может быть рекомендована Госморспасслужба России.

Имеются и другие мнения. Предлагается рассмотреть вопрос передачи функций спасания на море Пограничной службе ФСБ России. Ставится вопрос о создании Береговой охраны РФ (Russia Coast Guard). Ставится вопрос раз и навсегда прекратить попытки создания межведомственных разногласий, которые существуют не одно десятилетие, устранить постоянную нехватку средств на организацию ПСО. Необходим государственный подход к решению этого вопроса. Потребуется очень внимательное изучение такого предложения. Хотя совмещение охраны морской границы, биоресурсов моря и спасание на море имеет право на существование.

Ведомственные аварийно-спасательные службы будут заняты решением сугубо ведомственных задач.

 

Морские вести России №11 (2015)