Иван Паничкин, Аспирант МГИМО МИД России, эксперт Минэнерго России

 

Введение

Впервые на политическом уровне идея сотрудничества арктических государств¹ была высказана в 1987 г. Президентом СССР Михаилом Горбачевым². Спустя несколько лет, в 1989 г., арктические государства начали «процесс Рованиеми»³, приведший в 1991 г. к созданию Стратегии защиты окружающей среды Арктики⁴.

В ходе реализации данной стратегии стала очевидной необходимость более тесного сотрудничества арктических государств, в первую очередь в области управления природными ресурсами и охраны окружающей среды, что и было реализовано в 1996 г. путем создания межправительственного форума «высокого уровня» – Арктический совет (далее – АС). Его учредителями выступили восемь арктических государств: Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция.

Основная цель создания АС – развитие сотрудничества арктических государств и координация их действий в интересах обеспечения устойчивого развития региона, защиты окружающей среды, сохранения культуры, традиций и языков коренных народов Севера⁵.

Нескольким организациям, представляющим интересы коренных народов Севера, в АС предоставлен статус «постоянного участника», некоторым неарктическим государствам – статус «постоянного наблюдателя», а целый ряд межправительственных и неправительственных организаций наделены статусом «наблюдателя»⁶.

В интересах обеспечения активного участия представителей коренных народов Арктики в деятельности АС статус «постоянного участника»⁷ был предоставлен Циркумполярной конференции инуитов, Международной ассоциации алеутов, Совету саамов, Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Арктическому совету атабасков и Международному совету гвичинов. Количество «постоянных участников» может быть увеличено, но не должно превышать число государств – членов совета⁸.

Согласно учредительной Декларации, статус наблюдателя в АС могут получить неарктические страны, межправительственные и межпарламентские организации, а также организации универсального и регионального характера, включая неправительственные.

В настоящее время постоянными наблюдателями являются Великобритания, Нидерланды, Польша, ФРГ, Франция, Испания, а также Конференция парламентариев Арктического региона, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Всемирный союз охраны природы, Совет министров северных стран, Северная экологическая финансовая корпорация, Северный форум и ряд других (всего 20 международных и неправительственных организаций)⁹.

C 2007 г. статус наблюдателя совета предоставляется Китаю и Италии, Еврокомиссии, Южной Корее, Японии и ряду других государств. Вопрос о предоставлении статуса наблюдателя пересматривается каждые два года.

Организационная структура и направления деятельности

Высшим органом АС является сессии на уровне министров иностранных дел государств-участников, которые проводятся раз в два года. Каждые два года на основе принципа ротации выбирается председательствующая страна¹⁰. Текущими вопросами деятельности совета и подготовкой сессий занимается его рабочий орган – Комитет старших должностных лиц, который проводит заседания не реже двух раз в год. Начиная с 1996 г. и по настоящее время было проведено семь министерских сессий Арктического совета, на которых принято семь деклараций^{11 12}.

В совете действуют шесть тематических рабочих групп:

-         Рабочая группа по арктическому мониторингу и оценке (далее – АМАП)¹³.

-         Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (далее – КАФФ)¹⁴.

-         Рабочая группа по предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации (далее – ЕППР)¹⁵.

-         Рабочая группа по сохранению арктической морской среды (далее – ПАМЕ)¹⁶.

-         Рабочая группа по устойчивому развитию (далее – СДВГ)¹⁷.

-         Рабочая группа по борьбе с загрязнениями Арктики (далее – АКАП)¹⁸.

Каждая рабочая группа действует на основании специального мандата и состоит из Председателя, Правления или Руководящего Комитета и Секретариата. Рабочими группами осуществляются различные проекты и разрабатываются носящие необязательный характер документы (руководства, доклады, оценки и другие) по вопросам, отнесенным к их ведению мандатом.

Рабочая группа Программы арктического мониторинга и оценки (Arctic Monitoring and Assessment Programme, AMAP). Под наблюдением группы осуществлялся ряд многосторонних проектов, в частности по выведению из использования в России полихлорбифенилов (PCB), сокращению применения бромсодержащих пламягасителей (BFR), снижению содержания ртутных загрязнений в выбросах в атмосферу (The Mercury project), по утилизации просроченных пестицидов (The Obsolete pesticide project). По данным проектам были подготовлены информационные пособия.

Группа провела ряд мероприятий по совершенствованию деятельности входящих в ее состав групп экспертов, в том числе по вопросам радиоактивности, закисления, органических и ртутных загрязнителей, проблемам нефте- и газодобычи, здравоохранения. Была создана новая подгруппа по тематике изменения климата и ультрафиолетового излучения.

Рабочая группа по борьбе с загрязнением Арктики (Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic, ACAP). Приоритетным для АКАП является борьба с загрязнением Арктики, в первую очередь с трансграничным переносом вредных веществ.

В рамках АКАП реализуются следующие проекты:

1. Снижение содержания ртути в выбросах в атмосферу стран Арктики.

2. Снижение уровня использования бромсодержащих веществ в огнетушителях.

3. Экологически безопасное хранение запрещенных к использованию пестицидов и химикатов с истекшим сроком годности.

4. Поэтапный отказ от применения полихлорбифенилов в России.

5. Разработка стратегии обращения с опасными отходами для завершения реализации проектов касательно устаревших пестицидов и эксплуатации полихлорбифенилов.

6. Сокращение выбросов диоксинов и фурана в окружающую среду.

7. План действий по укреплению общности коренного населения.

Рабочая группа также осуществляет проекты, направленные на разработку и внедрение новых технологий по безопасному хранению ядовитых отходов.

Рабочая группа по Программе сохранения арктической флоры и фауны (Conservation of Arctic Flora and Fauna, CAFF). КАФФ призвана содействовать углублению международного сотрудничества и взаимодействия с другими рабочими группами в рамках АС в области арктической флоры и фауны.

В рамках КАФФ действуют экспертные группы по сохранению флоры (CAFF Flora Group), сохранению циркумполярных морских видов птиц (Circumpolar Seabird Group), по сети циркумполярных охраняемых районов (Circumpolar Protected Areas Network); реализуется программа циркумполярного мониторинга биологического разнообразия (Circumpolar Biodiversity Monitoring Program). КАФФ явилась инициатором создания интегрированного экосистемного подхода по сбережению биологической разновидности и минимизации последствий фрагментации ареалов обитания в регионах Российской Арктики.

Рабочая группа по устойчивому развитию (Sustainable Development Working Group, SDWG). В деятельности группы особое внимание уделялось разработке механизма реализации Плана действий АС по устойчивому развитию. Осуществлялись проекты в области охраны здоровья проживающих в Арктике, в т.ч. телемедицины и профилактики инфекционных заболеваний. СДВГ инициирован крупномасштабный исследовательский проект по изучению жизненных условий в Арктике. Акцент также делался на развитии оленеводства и арктического туризма. В плане укрепления транспортной инфраструктуры было налажено сотрудничество в сфере полярной авиации. Завершена реализация проектов, касающихся оценки влияния климатических изменений на экономику Севера, обеспечения здорового будущего детей и юношества в Арктике, равноправия женщин, управления ресурсами в сельских районах Севера. В качестве задела на будущее условлено о развитии энергетического измерения в работе Совета, нацеленного на сотрудничество в области устойчивой нефтегазодобычи.

Рабочая группа по предотвращению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации (Emergency Prevention, Preparedness and Response, EPPR). Деятельность группы направлена на развитие сотрудничества между арктическими странами и расширение обмена опытом и информацией в сфере предотвращения, подготовки и действий в чрезвычайных ситуациях. Осуществлен ряд проектов в области контроля над источниками опасности, а именно: созданы обучающие программы, учебные центры по реагированию в ЧС, проведены совместные учения по ликвидации последствий ЧС на опасных радиоактивных объектах, по информированию населения, использованию программы НОСТРАДАМУС (компьютерная система по предварительной оценке атмосферных перемещений в реальном времени). На российских предприятиях «Атомфлот» и «Звездочка» реализована третья фаза проекта по контролю над источниками радиоактивности.

Рабочая группа по Программе защиты арктической морской среды (Protection of Arctic Marine Environment, PAME). В рамках группы осуществляются проекты по реализации Стратегического плана по защите арктической морской среды, оценке арктического морского судоходства, портовых мощностей по переработке судовых и грузовых отходов, изучению крупных морских экосистем, обновлению региональной программы действий по защите арктической морской среды от антропогенной деятельности.

 

Основные направления деятельности АС и результаты работы

За время существования АС в его рамках реализовано большое количество различных проектов, в первую очередь в области охраны окружающей среды Арктики, среди которых: выведение из использования в России полихлорбифенилов, снижение содержания ртутных загрязнений в выбросах в атмосферу, изучение жизненных условий в Арктике, оценка влияния климатических изменений на экономику Севера и оценка последствий нефте- и газодобывающей деятельности в Арктике и многие другие.

С целью придания системе финансирования проектов более системного и организованного характера в АС создан совместный фонд для финансирования природоохранных проектов (преимущественно на территории России) – инструмент поддержки проектов (ИПП, англ. – Project Support Instrument). Объем финансирования данного фонда со стороны России составит 10 млн евро в течение 2011-2013 гг. с продолжением финансирования в будущем¹⁹ (для сравнения: Норвегия внесла 237 тыс. евро, Финляндия – 200 тыс. евро)²⁰. Запуск ИПП позволит вывести деятельность Арктического совета на качественно новый организационный уровень путем постепенного перехода финансирования проектов на «бюджетную» основу, а также в перспективе – создание на его основе международного финансового фонда Арктического совета.

Рабочими группами АС подготовлен целый ряд докладов по таким направлениям, inter alia, как перспективы судоходства в Арктике, тенденции биоразнообразия, поведение нефтяных разливов и разливов иных опасных и токсичных веществ в полярных водах. Разработан ряд носящих необязательный характер руководств, в том числе: «Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа»²¹; «Руководство по перекачке очищенной нефти и нефтепродуктов в водах Арктики»²²; «Руководство по безопасной транспортировке нефти в арктических водах»²³; «Практическое руководство по ликвидации последствий нефтяных разливов в арктических водах»²⁴.

Одним из наиболее важных достижений АС за время его работы можно считать разработку под его эгидой и подписание в 2011 г. арктическими государствами первого в истории панарктического соглашения – Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике (далее – Панарктическое соглашение). Успешный опыт разработки и принятия данного соглашения высоко оценен государствами – участниками АС и в 2011 г. арктическими государствами принято решение о создании в рамках АС Целевой группы для разработки международного документа в сфере готовности и реагирования на морские нефтяные загрязнения в Арктике. Помимо этого ЕППР АС поручено составить рекомендации и/или обобщить наилучшую мировую практику по предотвращению морских нефтяных загрязнений.

К настоящему времени состоялось пять раундов переговоров Целевой группы. В ходе переговоров стороны признали целесообразность придания документу статуса международного соглашения²⁵. Результаты работы Целевой группы и ЕППР должны быть представлены на очередной встрече министров иностранных дел государств – участников Арктического совета в мае 2013 г.²⁶

 

Значение сотрудничества в АС для арктических государств

Многолетнее сотрудничество арктических государств в рамках АС позволяет им совместно определять основные угрозы и вызовы, существующие в Арктике, а также оптимальные варианты их преодоления.

Совместная реализация проектов²⁷ обеспечивает выработку практических механизмов взаимодействия арктических государств, профильных ведомств и региональных властей в таких областях, как охрана окружающей среды, устойчивое развитие и культура и традиции коренных народов Севера.

Разработка руководств рабочими группами АС способствует обмену передовым национальным опытом и его гармонизацией прежде всего в таких областях, как управление природными ресурсами и судоходство.

Принятие Панарктического соглашения привело к созданию правовых механизмов сотрудничества арктических государств в области морского и авиационного спасания в Арктике. В свою очередь, соглашение о готовности и реагировании на морские нефтяные разливы в Арктике обеспечит правовые основы взаимодействия арктических государств в  соответствующей области. Учитывая, что все арктические государства уже приступили к разработке морских нефтегазовых ресурсов в Арктике и возможности стран по реагированию на данные угрозы ограничены, принятие данного документа представляется крайне важным и своевременным. Кроме этого, принятие данного соглашения в такой «чувствительной» области, как нефтяные разливы, продемонстрирует мировому сообществу способность и готовность арктических государств сотрудничать и брать на себя ответственность за защиту окружающей среды Арктики.

 

От межправительственного форума к международной организации

Одним из наиболее дискуссионных вопросов относительно будущего развития АС является вопрос о придании ему статуса международной организации. Несмотря на то что данный вопрос в настоящее время не стоит на повестке дня ввиду того, что не все арктические государства поддерживают такое «укрепление» АС, в частности: США²⁸ и скандинавские страны – Дания и Швеция. Определенные шаги в этом направлении сделаны на министерской сессии АС в 2011 г., где арктические государства договорились о создании постоянного секретариата АС в норвежском городе Тромсё и специальной целевой группы по подготовке предложений по дальнейшему укреплению АС. На этой же встрече были согласованы положения, регламентирующие роль текущих наблюдателей и критерии приема новых. Принятие данных критериев²⁹ позволит обеспечить баланс между сохранением региональной идентичности АС, с одной стороны, и расширением его взаимодействия с нерегиональными государствами и организациями – с другой³⁰.

 

Россия и Арктический совет

Россия без преувеличения является одним из ключевых игроков в Арктике в целом и в АС в частности. Связано это в первую очередь с такими объективными преимуществами, как протяженность береговой линии, площадь территории страны за полярным кругом, объем запасов полезных ископаемых и масштабы их разработки (более 70% всех нефтегазовых ресурсов в России добывается в Арктике)³¹, а также крупнейшим ледокольным флотом³². Вместе с тем обладание данными преимуществами не означает, что Россия может занимать пассивную позицию и наблюдать за деятельностью АС. Наоборот, исходя из того, что все решения в АС принимаются на основе принципа консенсуса, России необходимо принимать активное участие во всех проектах и на всех направлениях работы АС, а также выходить с собственными инициативами.

 

Выводы

За более чем 15 лет своего существования АС стал основной международной площадкой для практического многостороннего сотрудничества в Арктике³³. Это сотрудничество охватывает широкий круг вопросов устойчивого развития Арктики – от экономики и экологии до обеспечения социальных нужд проживающих там людей.

Отсутствие статуса международной организации сегодня не позволяет АС принимать обязательные решения. Придание АС такого статуса могло бы вывести АС на качественно новый международный уровень, однако к практической реализации данного вопроса в настоящее время готовы не все арктические государства. В то же время увеличение количества реализуемых проектов, их масштаб объективно требуют укрепления АС, его организационной структуры, системы финансирования³⁴, и такая работа в настоящее время ведется. Основные направления такой работы – развитие институциональной структуры, расширение объема и глубины реализуемых проектов, поступательное придание решениям АС обязательной силы³⁵.

В 2011 г. арктические государства обозначили свой подход в отношении участия нерегиональных государств, который заключается в том, что все субстантивные решения, касающиеся Арктики, будут приниматься самими арктическими государствами, а нерегиональные государства могут рассчитывать на статус наблюдателей и кандидатов в наблюдатели, уважая и соблюдая суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике³⁶.

В целом успешный опыт функционирования АС, обусловленный общностью интересов арктических государств, прежде всего в области охраны окружающей среды Арктики, позволяет рассчитывать на дальнейшее плодотворное сотрудничество арктических государств на благо всего Арктического региона, что позволит сохранить низкий уровень конфронтации и высокий уровень сотрудничества.

 

1. Россия, США, Канада, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция и Финляндия.

2. Речь президента Михаила Горбачева, 02.10.1987 в г. Мурманске//Газета «Правда», 2 октября, 1987; Struzik E.Is it high time for a tough Arctic treaty?//Edmonton Journal: электрон. журнал, 2010, 27 июня. URL: http://www.edmontonjournal.com/news/high+time+tough+Arctic+treaty/3207557/story.html (дата обращения 19.04.2012); Koivurova T. Limits and possibilities of the Arctic Council in a rapidly changing scene of Arctic governance//Polar Record, 2010, 46, p. 146.

3. См.: http://senat.org/Finland/NovaFIN-3.html

4. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/history

5. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное право. М., 2007, с. 150.

6. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/partners-links

7. Данный статус дает право на участие в обсуждении всех вопросов в Арктическом совете, но не дает «право голоса».

8. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanentparticipants

9. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/partners-links

10. Россия являлась Председателем АС с 2004 по 2006 год. C 2011 по 2013 год в АС председательствовала Швеция. C 2013 г. председательство переходит к Канаде.

11. Икалуитская декларация (Икалуит, Канада, 18.09.1998); Барроузская декларация (Барроу, Аляска, США, 13.10.2000); Инарийская декларация (Инари, Финляндия, 10.10.2002); Рейкьявикская декларации (Рейкьявик, Исландия, 24.11.2004); Салехардская декларация (Салехард, Российская Федерация, 26.10.2006); Декларация Тромсё (Тромсё, Норвегия, 29.04.2009); Нуукская декларация (Нуук, Гренландия, 12.05.2011).

12. Восьмая министерская сессия запланирована на май 2015 г. в г. Кирун, Швеция.

13. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/amap

14. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/caff

15. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/eppreng

16. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/pame

17. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/sdwgeng

18. См.: http://www.arctic-council.org/index.php/en/acap

19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.05.2011 № 778-р.

20. Кривошапко Ю. А мы пойдем на Север//Российская газета, Федеральный выпуск, № 5747 (74).

21. См.: http://www.pame.is/images/stories/FrontPage/Arctic-Guidelines-2009-13th-Mar2009.pdf

22. См.: http://www.pame.is/images/stories/PDF_Files/Doc_lib/OilandGasReports/TROOP%20-%20Russian%202.pdf

23. См.: http://www.pame.is/images/stories/FrontPage/Arctic-Guidelines-2009-13th-Mar2009.pdf

24. См.: http://eppr.arctic-council.org/content/fldguide/index.html

25. См.: http://eppr.arctic-council.org/content/fldguide/index.html

26. Паничкин И.В. Международно-правовые основы сотрудничества арктических государств в области борьбы c морскими нефтяными загрязнениями в Арктике// Нефть Газ Право, 2013, № 1.

27. Сегодня в АС идет работа примерно по 80 различным проектам.

28. Сela M. Arctic Security. Policy Analysis of the Circumpolar States. Reykjavнk: Fйlagsvнsindastofnun Hбskуla Нslands.

29. Одним из главных критериев является наличие реальных проектов, которые готов привнести кандидат в наблюдатели в АС, для развития Арктики.

30. Васильев А. Международное сотрудничество в Арктике и подходы России// Арктические ведомости, 2012, № 1. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/ED626437EBBC719C44257981005590FE (дата обращения: 11.04.2012).

31. При этом доля Арктики в мировой добыче углеводородов составляет 16%.

32. Россия – единственная страна в мире, обладающая атомными ледоколами.

33. Лавров С., Стере Й. Арктический совет – 10 лет сотрудничества на благо Севера // Известия, 24 октября 2006 г. URL: http://www.izvestia.ru/news/318371 (дата обращения: 16.04.2012).

34, Сегодня штат сотрудников АС составляет несколько человек (включая переводчика). Временный секретариат находится в г. Тромсё, Норвегия. Бюджет секретариата формируется за счет средств, выделяемых арктическими государствами на добровольной основе.

35. Текущий формат АС не позволяет ему принимать обязательные для государств-участников решения.

36. Васильев А. Указ. соч.

 

Морские вести России №11 (2013)