Пиратство было, есть и, видимо, еще долгое время будет проблемой мирового сообщества, представляющей угрозу морскому судоходству, жизни и здоровью людей на море, мирному использованию морских пространств.

Ю.С. Ромашев, доктор юридических наук, профессор

Государства довольно длительное время предпринимали активные усилия по борьбе с этим общественно опасным явлением. В большей степени такие действия носили экстенсивный характер, и, к сожалению, на сегодняшний день еще не построена единая международная система противодействия пиратству, охватывающая весь комплекс правовых, организационных, дипломатических, оперативных, технических, войсковых и иных мер. Такие меры должны осуществляться всеми субъектами международного права – государствами, международными межправительственными организациями и органами, иными действующими лицами на международной арене. Противодействие пиратству невозможно без активного участия международных неправительственных организаций, судоходных компаний, экипажей морских судов. Такие действия должны осуществляться на универсальном, региональном (субрегиональном), двустороннем, международном и, конечно, на внутригосударственном уровне.

 

Пиратство разрастается

Отсутствие такой международной системы приводит к тому, что мы сегодня наблюдаем расползание пиратства по всем регионам мира. Оно распространилось в Юго-Восточной Азии, северной части Индийского океана, Восточной и Западной Африке, Латиноамериканском регионе. То, что мы в настоящее время видим в районе Сомали, напоминает попытки мирового сообщества погасить пожар пиратства любыми, но в то же время основанными на международном и национальном праве средствами, которые, как оказалось, не являются достаточно эффективными. Положения Конвенции ООН по морском праву хотя и заложили основу борьбы с пиратством, но их эффективность оказалась недостаточной на практике. На мой взгляд, это в том числе результат недостаточной научно-правовой проработки данного вопроса, разрыва между наукой и практикой, отсутствия желания на международном и внутригосударственном уровнях систематически и тщательно заниматься этой проблемой.

Всплеск современного пиратства пришелся на 80-е годы прошлого столетия. Начала вырисовываться устойчивая тенденция роста числа актов пиратства и вооруженного разбоя на море. Осуществляя эпизодические действия в этой сфере, мировое сообщество ограничилось разработкой нормативно-правовой базы, охватывающей в основном вопросы обхода судами пиратоопасных регионов, отражения экипажами атак пиратов подручным средствами, которые есть на борту морских судов. Начала формироваться информационная система оповещения об актах пиратских нападений на суда. Активную роль здесь сыграла Международная морская организация. В это время активные и, можно сказать, наиболее успешные усилия предпринимались государствами Юго-Восточной Азии – Малайзией, Индонезией, Сингапуром и Филиппинами. Так этими государствами был предпринят широкий комплекс правовых и организационных мер в Малаккском и Сингапурском проливах и прилегающих к ним районах Южно-Китайского моря. Ими была разработана соответствующая международно-правовая база, т.е. был заключен международный договор, позволяющий прибрежным государствам осуществлять совместные усилия по предупреждению нападений на суда, патрулирование наиболее опасных регионов, задержание пиратов и иных вооруженных грабителей в водах друг друга. Припроливные государства осуществляли рейды по уничтожению опорных пунктов пиратов, создали Информационный центр по борьбе с пиратством и вооруженным разбоем в Куала-Лумпуре (Малайзия). Однако этот опыт не был перенесен на другие регионы, где существует опасность пиратства. Видимо, мировое сообщество, прежде всего в лице ООН, посчитало такие мероприятия затратными и не придавало серьезного внимания этой угрозе, в связи с чем в настоящее время мы до сих пор не имеем эффективного механизма противодействия пиратству. Это наглядно проявилось на первоначальном этапе борьбы мирового сообщества с вооруженными нападениями вблизи берегов Сомали.

Эффективность противодействия пиратству определяется не тем, как мы «дружно» боремся с пиратством, пресекаем пиратские акты, а лиц, их совершивших, привлекаем к соответствующей ответственности, а тем, как мы не допускаем совершения таких актов в пределах морских пространств. Здесь основное место отводится государствам, мерам, осуществляемым ими на национальном уровне. Ведь, как известно, корни пиратства находятся на берегу и определяются теми процессами, которые происходят в жизни самих государств, а море – это пространство, где проявляется это явление. Совершение пиратских актов и иных вооруженных нападений на суда является индикатором неэффективности действий государств на берегу. Однако в этом вопросе не снимается и роль мирового сообщества. Она, на мой взгляд, во-первых, заключается в принятии мер международно-правовой ответственности в отношении государств, которые не желают предпринимать эффективных мер в отношении пиратства и иных вооруженных нападений на суда, от которых страдает международное морское судоходство. Во-вторых, в оказании помощи государствам, которые не в состоянии осуществлять эффективные правоохранительные меры на берегу и в прилегающих к их побережью морских районах. Это мы сейчас наблюдаем в ситуации с Сомали.

 

Угроза миру и безопасности

Знаменательным событием в принятии международных мер по противодействию пиратству стало то, что ООН в лице его Совета Безопасности наконец обратила внимание на проблему пиратства, объявило его угрозой международному миру и безопасности. ООН одновременно предприняла усилия погасить пожар в этом африканском государстве и локализовать его последствия, проявляющиеся и в форме пиратских, и иных вооруженных нападений на суда. Такие действия в конечном итоге принесли определенный успех, в том числе и в результате массированного использования военно-морских сил государств. Хотя основной задачей этих сил является все же укрепление обороноспособности своих государств, а не действия в правоохранительной сфере. Количество пиратских нападений пошло на убыль. В то же время есть опасения, что к проблеме пиратства постепенно угаснет интерес мирового сообщества, его международных организаций и органов. Свидетельством этого, на мой взгляд, является отсутствие у мирового сообщества какого-либо интереса к аналогичным проблемам в других регионах мира, где интенсивность пиратства и иных вооруженных нападений на морские суда существует, но не столь велика, как вблизи берегов Сомали. И вполне вероятно, что данная проблема опять станет проблемой отдельных прибрежных государств, судоходных компаний, а также уделом отдельных ученых в области международного морского права, а о пиратстве опять будут говорить как о некоторой экзотике. И как результат в случае нового всплеска пиратства в других регионах мира будут по-прежнему предприниматься пожарные меры. На ошибках надо учиться и предпринимать соответствующие и своевременные меры по их устранению.

На мой взгляд, должна быть продумана и построена международная система противодействия пиратству, предусматривающая весь комплекс правовых и организационных и иных мер, осуществляемых во всех регионах мира. Она должна предусматривать меры по предупреждению пиратства, недопущению переноса его на морские пространства, пресечению актов пиратства, если предупредительные меры на берегу оказались неэффективными, оказанию помощи судам, подвергшимся нападениям пиратов, а также лицам, находящимся на их борту, задержанию и привлечению преступников к соответствующей ответственности. Такая система должна носить действительно всеобщий характер и в то же время она должна быть гибкой, позволять своевременно реагировать на угрозы пиратства в конкретных регионах мира, требовать наименьшие затраты.

Большая роль здесь отводится правовым средствам. Они должны предусматривать взаимосвязанные правовые меры на международном и внутригосударственном уровнях. Такие меры, на мой взгляд, потребуют дальнейшего развития международно-правовой базы, например путем разработки всеобъемлющей конвенции против пиратства (если ее так условно называть), о чем мы уже немного говорили на предыдущей конференции нашей Ассоциации. Такая конвенция могла бы охватить все существующие потребности в области противодействия пиратству и вооруженному разбою на море, учла бы опыт, полученный мировым сообществом в последнее время. Необходимо, чтобы эта конвенция, разработанная под эгидой ООН или ИМО, гармонично вписалась в систему других международных договоров в области борьбы с преступностью. В частности, в связи с тем, что пиратство охватывает не только действия отдельных лиц в пределах морских пространств, но и деятельность отдельных лиц, оказывающих им содействие на берегу, самих организаторов такой преступной деятельности, и в связи с тем, что пиратство приобретает характер организованной преступной деятельности, в такой конвенции должна быть установлена связь с Конвенцией против транснациональной организованной преступности.

В рамках Конвенции против пиратства может потребоваться пересмотр, а точнее уточнение положений Конвенции ООН по морскому праву, касающихся международно-правового состава пиратства, то есть их большая детализация. Предыдущее положение, на мой взгляд, носит слишком общий характер и на практике нередко требует дополнительного толкования. Может быть, потребуется и признание пиратством действий как в открытом море, так и в водах прибрежного государства, как высказывались отдельные ученые в области международного морского права. Однако если реализовать такой подход, то в такой конвенции должна быть закреплена идея, что действия мирового сообщества в отношении пресечения вооруженных нападений на суда должны осуществляться с учетом статуса и режима морских пространств, с согласия прибрежных государств на правоохранительные действия в пределах их территории, а в случае крайней необходимости в соответствии с механизмом, закрепленным в этой Конвенции, если рассматривать ее положения как согласие государства – участника Конвенции на такие действия в своих водах. В то же время в Конвенции против пиратства должно содержаться и такое положение, что указанные действия не должны наносить ущерба безопасности прибрежного государства.

На мой взгляд, обязательно в конвенции о пиратстве должны быть детально прописаны и уголовно-процессуальные вопросы, что стало наибольшей сложностью при осуществлении эффективных мер в данной области. На этот аспект я обращал внимание в своих работах, в выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях, в том числе с участием правоохранительных органов, Генеральной прокуратуры страны еще в конце 90-х годов прошлого столетия. Однако к рекомендациям по совершенствованию российской правовой базы как в области борьбы с пиратством, так и другими преступлениями, совершаемыми на море, никто, к сожалению, не прислушался. Именно недостаточное развитие как международной, так и национальной уголовно-процессуальной правовой базы, проблема коллизии с носящими общий характер и не учитывающими специфику правоохранительных действий на море нормами в области прав и свобод человека стали наибольшей трудностью, с которой столкнулось мировое сообщество при осуществлении мер по борьбе с пиратством и иными актами вооруженных нападений на морские суда вблизи Сомали.

Сложной правовой и организационной проблемой, которая могла бы быть разрешена и рамках Конвенции против пиратства, является проблема неурегулированности вопроса привлечения пиратов к ответственности. Определяющим здесь стала удаленность государств от районов, где их военные корабли осуществляют борьбу с пиратством, а также неспособность отдельных прибрежных государств привлекать пиратов и иных вооруженных грабителей к соответствующей ответственности. Эффективного механизма привлечения к ответственности таких лиц так и не разработано. По моему мнению, это должен быть все-таки национальный механизм, а в случае его неэффективности должно осуществляться сотрудничество государств на двустороннем, региональном и универсальном уровнях. В крайних случаях, при широкомасштабных действиях пиратов, могут создаваться международные суды ad hoc, только оперативно и своевременно. Много по этому вопросу в настоящее время говорится, но мало делается. Всех пугают организационные трудности и большие затраты. Данный вопрос и в научном отношении недостаточно продуман.

 

Нужен механизм выдачи

В международном праве должен быть продуман механизм выдачи лиц совершивших или подозреваемых в пиратстве, вопросы их передачи для отправления правосудия. Закреплению в международном праве должен подлежать и механизм совместного использования военно-морских сил и иных судов, на которые государствами возложены функции по борьбе с пиратством. Тем более богатый опыт использования таких сил в настоящее время уже накоплен. В Конвенции против пиратства могли найти отражение хотя бы основные принципы использования таких сил. В свою очередь конкретная организация их формирования и использования могла бы стать предметом соответствующих региональных и иных договоренностей.

Подобного рода конвенция кодифицировала бы нормы, которые сформировались в области противодействия пиратству, и в то же время могла бы пойти дальше и способствовать прогрессивному развитию международного права. Была бы устранена проблема некорректного использования или предложений по использованию положений Римской конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г., Конвенции СОЛАС-74, взаимосвязанных с нею документов, других международных конвенций в области борьбы с преступностью. Особенно это касается вопросов применения международно-правового состава пиратства по Конвенции ООН по морскому праву и другим международным договорам, а также вопросов установления и осуществления юрисдикции в отношении вооруженных нападений на морские суда.

Конечно, возможны и иные правовые формы закрепления международного механизма противодействия пиратству. Например, такой механизм мог бы найти отражение в одном из приложений к Конвенции ООН по морскому праву или в дополнительном протоколе к Римской конвенции 1988 г.

Это не все, но, на мой взгляд, наиболее важные моменты, которые могли бы найти отражение в международном праве. Дальнейшее развитие могли бы получить и иные документы рекомендательного характера, разработанные прежде всего в рамках ИМО и оформленные в виде резолюций этой организации. В них могли бы найти отражение отдельные стороны противодействия пиратству, осуществляемого судоходными компаниями и экипажами морских судов, как на борту таких судов, так и на берегу.

Дальнейшее развитие должно получить и законодательство государств. На данный момент законодательство государств неоднородно в своих положениях в отношении пиратства и борьбы с ним. Выработка соответствующих международных стандартов в отношении пиратства, закрепление их во всеобъемлющем международном договоре, резолюциях международных организаций при соответствующей воле государств, может, и приведет к унификации законодательства государств, единообразному подходу во всем мире и тем самым к повышению эффективности противодействия пиратству.

Большая роль в создании международного механизма противодействия пиратству и его правового регулирования отводится государствам, его органам, судоходным компаниям, ученым и практикам. Необходима и политическая воля государств, их лидеров, активная роль ведомств, участвующих в международном и национальном нормотворчестве. Весомую роль здесь могли бы сыграть и члены нашей Ассоциации международного морского права, которые собрались здесь, чтобы обсудить самые различные стороны противодействия пиратству.

 

Морские вести России №10 (2013)