Фото: morspas.ru

Совершенствование федеральной системы поиска и спасания (ФСПС) на море занимает центральное место в приоритетных направлениях развития поисково-спасательного обеспечения морской деятельности, определенных Морской доктриной РФ. Вместе с тем место и роль Федеральной системы поиска и спасания на море в Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций России (РСЧС) требуют соответствующей нормативно-правовой базы.

В. Илюхин, член Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве РФ, д.т.н., профессор

Неопределенность системы поиска и спасания

Статья 72 Морской доктрины РФ, утвержденная президентом РФ 31.07.2022 указом № 512, определяет приоритетные направления развития поисково-спасательного обеспечения (ПСО) морской деятельности (МД), а именно:

– совершенствование федеральной системы поиска и спасания на море (ФСПС), основанной на взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), в ведении которых имеются аварийно-спасательные службы (АСС), силы и средства поиска и спасания на море;

– совершенствование нормативно-правовой базы в целях повышения эффективности системы поиска и спасания на море и обеспечения устойчивого управления силами и средствами поиска и спасания на море на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях;

– создание единой государственной автоматизированной системы, обеспечивающей обмен информацией о проведении поисково-спасательных работ;

– строительство и модернизация поисково-спасательных судов для морских АСС, поисково-спасательных и аварийно-спасательных формирований (ПАСФ) ФОИВ;

– создание, развитие и оснащение морских АСС, ПАСФ современными средствами поиска и спасания на море;

– развитие арктических комплексных аварийно-спасательных центров (АКАСЦ);

– унификация ведомственных систем подготовки специалистов морских АСС и др.

Содержание ПСО МД раскрыто в ст. 71 Морской доктрины как «комплекс организационно-технических мероприятий, поисковых, спасательных, подводно-технических и водолазных работ, направленных на оказание помощи поврежденным и терпящим бедствие кораблям, судам и другим морским объектам, спасание их экипажей, а также на выполнение работ по подъему затонувших кораблей и судов».

ФСПС в Морской доктрине упоминается только в ст. 72, а термин ФСПС встречается только в Стратегии развития МД РФ до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.08.2019 № 1930-р. Совершенствование ФСПС в Стратегии развития МД РФ до 2030 г. (Стратегия) определено как стратегическая задача совершенствования систем обеспечения безопасности МД, к которым наряду с системами навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения МД отнесена и ФСПС. Основным и единственным приоритетом развития ПСО МД РФ на долгосрочный период в Стратегии является унификация судов поисково-спасательного назначения и поисково-спасательной техники.

При этом целевыми показателями совершенствования ФСПС в Стратегии являются:

– количество введенных в строй новых и модернизированных поисково-спасательных судов;

– количество органов управления, участвующих в проведении спасательных операций, учений и тренировок, являющихся структурными элементами межведомственной автоматизированной системы обмена информацией при проведении поисково-спасательных работ на море;

– количество запланированных и проведенных учений по поиску и спасанию на море.

Сравнение положений Морской доктрины и Стратегии в части ПСО МД показывает:

– некоторые приоритетные направления совершенствования ПСО МД Морской доктрины совпадают с направлениями совершенствования ФСПС в Стратегии;

– ФСПС рассматривается в Стратегии как система ПСО МД;

– приоритетные направления развития ПСО МД в Морской доктрине и в Стратегии требуют соответствующей гармонизации.

Поэтому правомерен вопрос о соотношении понятий ПСО МД, система ПСО МД и ФСПС между собой и с приоритетными направлениями их развития, а также месте и роли ФСПС в единой госсистеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РФ (РСЧС).

Соотношение функциональных подсистем РСЧС и систем ПСО МД ФОИВ

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» РСЧС объединяет органы управления, силы и средства ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в том числе и области поиска и спасания на море соответствующими функциональными подсистемами ФОИВ.

РСЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Функциональные подсистемы РСЧС создаются ФОИВ и госкорпорациями для организации работы в области защиты населения и территорий от ЧС в сфере деятельности этих органов. Организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определены положениями о них, утверждаемыми руководителями ФОИВ.

К основным функциональным подсистемам РСЧС, решающим задачи ПСО МД, относятся подсистемы:

– предупреждения и ликвидации ЧС на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и территориальном море России (МЧС);

– координации деятельности по поиску и спасанию людей во внутренних водах и территориальном море РФ (МЧС России);

– предупреждения и ликвидации ЧС Вооруженных сил РФ (Минобороны);

– организации и координации деятельности поисковых и АСС при поиске и спасании людей и судов, терпящих бедствие на море в поисково-спасательных районах РФ (Минтранс);

– организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности (Минтранс);

– организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на ВВП с судов и объектов морского и речного транспорта (Минтранс);

– поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации (Росаэронавигация, Росавиация);

– предупреждения и ликвидации ЧС в организациях (на объектах) ТЭК (Минэнерго);

– предупреждения и ликвидации ЧС в организациях (на объектах), находящихся в ведении или входящих в сферу деятельности Росрыболовства.

Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 предусматривает постоянно действующие органы управления и органы повседневного управления РСЧС в целом на уровнях от федерального до объектового без выделения органов управления ПСО МД.

Силы и средства соответствующих функциональных подсистем, решающих задачи ПСО МД в составе РСЧС, определены постановлением Правительства РФ от 08.11.2013 № 1007. Положения о функциональных подсистемах предупреждения и ликвидации ЧС ФОИВ, решающих задачи ПСО МД в составе РСЧС, предусматривают в составе функциональной подсистемы только силы и средства соответствующего ФОИВ для предупреждения и ликвидации ЧС и не предусматривают наличие в ней системы ПСО МД.

Вместе с тем нужно отметить, что согласно постановлению Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации ЧС природного и техногенного характера» и приказа МЧС России от 05.07.2021 № 429 «Об установлении критериев информации о ЧС природного и техногенного характера» не все аварии и происшествия на море могут быть отнесены к ЧС.

При этом нормативно-правовая база функциональной подсистемы Минтранса РФ не содержит отраслевых требований, необходимых для регламентации практических действий по спасанию судов и морских объектов. В необходимом для обеспечения успешного спасания объеме урегулированы только отношения по спасанию терпящих бедствие людей. Правовым основанием по изданию отраслевых требований по организации и координации поиска и спасания судов являются нормы 3-го абзаца подпункта «б» части 2 статьи 13 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ. Правила осуществления взаимодействия ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций при проведении поисковых и спасательных операций на море, введенные в действие постановлением Правительства РФ от 25.11.2020 № 1928, предусматривают порядок осуществления взаимодействия ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, а не функциональных подсистем, решающих задачи ПСО МД в составе РСЧС для проведения поисковых и спасательных операций на море в поисково-спасательных районах РФ. Вопрос оказания помощи аварийным морским объектам четко не определен данным постановлением. Главный морской спасательно-координационный центр ФГБУ «Морская спасательная служба», соответствующие морские спасательно­координационные центры (МСКЦ) и морские спасательные подцентры (МСПЦ), Главное управление «Национальный центр управления в кризисных ситуациях» МЧС России, Главный авиационный координационный центр поиска и спасания ФБУ «Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания» и авиационные координационные центры поиска и спасания осуществляют координацию деятельности не функциональных подсистем РСЧС, а поисково-спасательных служб участников взаимодействия в основном для поиска и спасания людей.

Таким образом, постановлением Правительства РФ от 25.11.2020 № 1928 функциональные подсистемы РСЧС для ПСО МД оказываются не только не задействованными при поиске и спасании людей и судов, терпящих бедствие на море, но и не функционально объединенными в единую систему ПСО МД. Важно подчеркнуть, что в каждом из ФОИВ, в ведении которых имеются морские АСС, силы и средства поиска и спасания на море для решения задач ПСО МД, существуют системы ПСО (или АСО – аварийно-спасательного обеспечения).

Согласно ГОСТ Р 22.0.09-2022 «ЧС на акваториях. Термины и определения» система ПСО (АСО) МД – это совокупность функционально связанных между собой сил и средств, органов управления, организаций и подразделений, нормативно-правовых документов, организационно-технических мероприятий и действий, направленных на недопущение гибели терпящих бедствие людей, оказание помощи аварийным морским объектам, ликвидацию аварийных разливов углеводородов на море в случае возможных аварий и ЧС.

Понятие «система ПСО (АСО) МД» в большей степени отражает специфику функциональных подсистем РСЧС для решения задач ПСО МД шире понятий «ПСО МД», «ЧС на море» и поэтому должно быть не только отражено в положениях ФОИВ о функциональных подсистемах предупреждения и ликвидации ЧС. Именно системы ПСО МД ФОИВ должны составлять основу для ФСПС на море, существующей пока чисто декларативно в нормативно-правовых документах.

Нормативно-правовое объединение функциональных подсистем РСЧС для решения задач ПСО МД в составе ФСПС не только повысит эффективность поисково-спасательных операций на море, но и создаст механизм для их координированного совершенствования и развития в повседневной деятельности, что очень важно для предупреждения ЧС. Именно такой механизм был предусмотрен в Положении о взаимодействии АСС министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России 1995 г., отмененном постановлением Правительства РФ от 25.11.2020 № 1928.

Создание нормативно-правовой базы для поиска и спасания на море

Отсутствие в российском законодательстве соответствующих нормативно-правовых актов по ФСПС создает предпосылки для комплекса негативных последствий, к которым в первую очередь следует отнести как высокую вероятность катастрофических последствий, так и очевидный дисбаланс в рассматриваемой сфере правового регулирования в сторону обширного и формально безупречного законодательства по ЧС.

Однако по признаку территориальной сферы действия данное законодательство не может применяться на выходящей за пределы территориального моря части поисково-спасательных районов РФ и, кроме того, не учитывает отраслевую специфику морского спасания. Основой для совершенствования нормативно-правовой базы ФСПС должна быть концепция ПСО МД РФ, разработка которой предусматривалась в плане мероприятий по совершенствованию ФСПС, утвержденном еще в 2003 г. министром транспорта РФ и министром обороны РФ, и необходимость которой подтверждена решением Морской коллегии при Правительстве РФ от 27.09.2013 № 3(21).

К сожалению, данное решение Морской коллегии до настоящего времени не выполнено. Развитие ПСО МД РФ в настоящее время определяется в основном развитием функциональных подсистем РСЧС, решающих задачи ПСО МД, без утвержденного единого замысла и без должного учета ведомственных особенностей систем ПСО (АСО) ФОИВ и госкорпораций.

Вместе с тем ведомственные концепции развития системы ПСО (АСО) имеются в ВМФ, ПАО «Газпром» и др. В силу отсутствия ряда актуализированных нормативно-правовых актов по ФСПС при объективной необходимости решения задач ПСО в Арктической зоне (АЗ) РФ имеет место создание соответствующих нормативно-правовых актов в интересах различных ФОИВ. Развитие ведомственных систем ПСО (АСО) МД, в том числе и в ПАО «Газпром», выполняется в условиях отсутствия не только ФСПС, но и ФОИВ, осуществляющего практическую координацию других ФОИВ по развитию подведомственных систем ПСО (АСО), включая и АСС, на основе научно обоснованной программы создания сил и средств поиска и спасания на море.

Сказанное подтверждается распоряжением Правительства РФ от 21.12.2019 № 3120-Р, утвердившим «План развития инфраструктуры Северного морского пути на период до 2035 года», который предусматривает:

– анализ нормативных правовых актов и иных нормативных документов, регламентирующих реагирование при возникновении аварийных ситуаций в рамках АСО судоходства в акватории Северного морского пути (СМП), оценку текущего и необходимого уровня оснащенности;

– подготовку предложений по развитию системы поиска и спасания людей и судов, а также системы реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов;

– обоснование потребности в аварийно-спасательном флоте для работы в акватории СМП до 2035 года и другие мероприятия.

Развитие структуры системы ПСО МД АЗ в настоящее время определяется в основном развитием ведомственных функциональных подсистем РСЧС соответствующих ФОИВ в условиях отсутствия концепции ПСО МД РФ и, как следствие этого, структуры ФСПС и соответствующего Положения о ФСПС. Совершенствование структуры системы ПСО МД в АЗ в части развития МСКЦ, МСПЦ, развертывание пунктов передового базирования Минтранса России, создание системы АКАСЦ и вахтовых поисково-спасательных подразделений МЧС РФ и другие мероприятия требуют разработки нормативного документа федерального уровня, определяющего организацию и порядок их использования и взаимодействия ФОИВ в рамках ФСПС.

Нормативно-правовые и другие аспекты развития ПСО МД в АЗ РФ зависят от решения соответствующих вопросов развития ФСПС на море. Без комплексного подхода к решению проблемных вопросов развития ФСПС на море принимаемые решения в регионах в части ПСО МД будут недостаточно эффективны. Подтверждением этому служит Стратегия развития МД РФ до 2030 г., в которой сказано об отсутствии комплексного подхода к развитию и обеспечению функционирования сил и средств АСФ ФОИВ.

Поэтому существует объективная необходимость разработки Положения о ФСПС, в котором должны быть отражены вопросы создания, состава, организации и функционирования ФСПС на федеральном, региональном и местном уровнях при проведении поисково-спасательных операций.

Кроме того, в положении следует предусмотреть направления и организацию совершенствования и развития ФСПС. Аналогом такого положения может быть Положение о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23.08.2007 № 538.

Только при наличии Положения о ФСПС можно более обоснованно говорить о таких направлениях совершенствования ФСПС, как:

– разработка и реализация единой технической политики как комплекса планомерно проводимых всеми системами ПСО МД ФОИВ научно обоснованных мероприятий по их всестороннему развитию;

– разработка и реализация межведомственных целевых и научно-технических программ по развитию сил и средств ПСО таким образом, чтобы они наиболее полно учитывали особенности, тенденции и перспективы развития поисково-спасательной техники, новые технологии выполнения АСР;

– создание единой государственной межведомственной автоматизированной системы, обеспечивающей обмен информацией о проведении морских спасательных операций на основе существующих и разрабатываемых в ведомствах информационных систем, межведомственных информационно-координационных центров, систем освещения обстановки;

– строительство и модернизация спасательных судов на основе гармонизации технических требований к спасательным судам АСС ФОИВ и создание унифицированной номенклатуры судов ПСО, решающих общие и специфические задачи, стоящие перед соответствующими ФОИВ;

– развитие морских АСС и их оснащение современными унифицированными судовыми, авиационными, глубоководными и роботизированными средствами поиска и спасания на море;

– развитие АКАСЦ для ликвидации аварий и ЧС в АЗ РФ с определением их места и роли в составе ФСПС;

– унификация ведомственных систем подготовки специалистов морских АСС, сертификации поисково­спасательной техники и лицензирования различных видов ПСО МД и др.

Совершенствование системы специальной подготовки специалистов АСС различных министерств и ведомств должно заключаться:

– в разработке и утверждении единых базовых квалификационных требований к морским спасателям различного уровня подготовки и соответствующих единых требований к экипажам кораблей и судов при выживании на море независимо от ведомственной принадлежности;

– в разработке системы федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) подготовки морских спасателей различного уровня с учетом требований различных министерств и ведомств.

Актуально создание при ФСПС межведомственной комиссии по ПСО МД РФ, включающей в свой состав координационные советы по водолазному делу, по поиску и спасанию на море и по подъему затонувших объектов как составных частей аварийно-спасательного дела и ПСО МД. Сегодня существует только межведомственная комиссия по водолазному делу.

Без выполнения данных предложений развитие сил и средств АСС ФОИВ будет иметь недостаточно системный характер, вести к увеличению расходов ФОИВ на развитие ведомственных АСС и в конечном итоге снижать эффективность проведения морских спасательных операций.

К сожалению, решение Морской коллегии при Правительстве РФ от 21.12.2016 № 1(27), предусматривающее «создание координационного межведомственного совета по поисково-­спасательному обеспечению морской деятельности России для оперативного решения вопросов создания и функционирования федеральной системы поиска и спасания на море, в том числе для оценки действующих и разработки новых нормативных правовых актов РФ по вопросам поиска и спасания на море, направленных на реализацию положений Морской доктрины РФ и Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года в части поисково-спасательного обеспечения морской деятельности», до настоящего времени не выполнено.

Заключение

Ключевой особенностью совершенствования ФСПС как приоритетного направления развития ПСО МД является то, что оно выполняется в условиях формально задекларированного на федеральном уровне понятия ФСПС и отсутствия Положения о ФСПС, подготовленного на основе утвержденной концепции развития ПСО МД РФ, необходимость которой определена решением Морской коллегии при Правительстве РФ от 27.09.2013 № 3(21).

Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», положения о функциональных подсистемах предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) ФОИВ целесообразно актуализировать в части ФСПС, систем ПСО МД и функциональных подсистем РСЧС.

Соответствующие уточнения целесообразно внести в Морскую доктрину РФ и Стратегию развития МД РФ. В проекте федерального закона о госуправлении морской деятельностью РФ целесообразно предусмотреть статью следующего содержания: «Проведение поисковых и спасательных операций, выполнение аварийно-спасательных работ, ликвидация последствий морских происшествий при поиске и спасании людей и судов, терпящих бедствие на море в поисково-спасательных районах РФ, осуществляется федеральной системой поиска и спасания на море, входящей в единую госсистему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций России».

Создание нормативно-правовой базы для ФСПС должно быть необходимым условием повышения эффективности системы поиска и спасания на море и обеспечения устойчивого управления силами и средствами поиска и спасания на море на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях.

Морские вести России №5 (2024)