ФАС решила вывести лоцманское обеспечение из субъектов естественных монополий

В своей деятельности ФАС России выполняет две одинаково важные задачи: функцию регулирования деятельности субъектов естественных монополий, которые наиболее эффективны в отсутствие конкуренции (ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7 закона № 147-ФЗ), и функцию защиты конкуренции (п. 15, ст. 4 закона № 135-ФЗ), которая не приемлет монополистической деятельности. Однако, ориентируясь на какие-то только ей понятные цели, ФАС решила, что конкуренция в обеспечении лоцманской проводки судов более важна для государства, чем естественная монополия.

Владимир Егоркин, государственный морской лоцман (1974-1992 гг.), лоцманский командир СПб (1992-2007 гг.), президент Ассоциации морских лоцманов России (1995-2007 гг.), заслуженный работник транспорта РФ, почетный работник морского флота РФ, к.ю.н.

В итоге 14.10.2019 на федеральном портале для проектов нормативно-правовых актов ФАС разместила проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (далее – Проект), а конкретно в «Перечень услуг субъектов естественных монополий в морских портах, тарифы (сборы) на которые регулируются государством» (далее – Перечень), утвержденный ППРФ от 23.04.2008 № 293 (далее – ППРФ № 293).

В ущерб государственным интересам

В Проекте служба предложила исключить из Перечня «обеспечение лоцманской проводки судов», т.е. прекратить государственное регулирование деятельности лоцманских организаций как субъектов естественных монополий. Можно утверждать, что в этой части Проект подготовлен в ущерб государственным интересам с нарушениями действующего законодательства. Как причину нарушений можно предположить что угодно: некомпетентность, халатность или какую-то личную заинтересованность, возможно коррупционного характера, в сохранении существующего статус-кво частных лоцманских компаний, а заключаются они в следующем:

1. ФАС, готовившая проект нормативного акта по достаточно сложному в правовом отношении вопросу государственного регулирования лоцманской деятельности, в этом случае не обосновала свои действия ссылкой на закон, как она это делала в случаях отмены регулирования субъектов естественных монополий в других отраслях.

2. В нарушение закона «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ (далее –закон № 147-ФЗ) ФАС рассмотрела вопрос о прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии без обоснованного предложения отраслевого министерства (абз. 2, ч. 1, ст. 21). И даже вопреки ему, т.к. Минтранс «поддерживает идею создания единой государственной лоцманской организации, которая позволит в полной мере решить существующие проблемы лоцманской деятельности в РФ, в том числе в части эффективного использования совокупного дохода от лоцманского сбора» (Письмо МТ РФ за подписью министра Е.И. Дитриха от 01.07.2019 № ЕД-Д5-13/10330).

3. В нарушение требований закона № 147-ФЗ (абз. 3, ч. 1, ст. 21) ФАС не сделала финансово-экономический анализ естественно-монопольной среды «обеспечения лоцманских проводок», подтверждающий необходимость перевода ее в область конкурентного рынка.

4. В нарушение требований закона № 147-ФЗ (ч. 1, 2, ст. 12), принимая решение об исключении из Перечня конкретных субъектов естественной монополии, ФАС не сделала анализа их деятельности, обоснованности затрат и не рассмотрела информацию об их деятельности, предоставленную заинтересованными лицами.

5. Предлагая переход естественных монополий – «обеспечение лоцманских проводок судов» – в состояние конкурентного рынка, ФАС в нарушение закона № 147-ФЗ (ч. 3, ст. 4) не представила его экономической оправданности. Да и не могла этого сделать, т.к. в лоцманском деле совершенно очевидна неоправданность такого решения.

В пояснительной записке к Проекту ФАС мотивирует его внесение только тем, что:

а) в настоящий момент в отношении услуги по обеспечению лоцманской проводки судов уже приняты решения о неприменении ценового регулирования (Приказ ФАС от 13.06.2017 № 781/17) и

б) проект нормативного акта соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе (?), а также положениям иных международных договоров РФ. Другой мотивации и обоснований, получается, не нашлось.

Обоснование исключения лоцманской проводки из Перечня субъектов естественной монополии ссылкой на Приказ ФАС от 13.06.2017 № 781/17 выглядит по меньшей мере странным, т.к. все указанные в нем организации, осуществляющие лоцманскую проводку судов, уже 08.09.2017 ФАС своим Приказом № 1189/17 утвердила в «Перечне субъектов естественных монополий в морских портах, государственное регулирование которых осуществляется ФАС России».

Ссылка на Евразийский экономический союз, куда кроме России входят Белоруссия, Казахстан, Армения и Киргизия, больше напоминает добрый старый советский юмор: «Грузите апельсины бочками». Разве эти страны преуспели в регулировании лоцманской проводки в своих морских портах? А ссылка на «иные» международные договоры России свидетельствует либо о некомпетентности, либо о сознательной лжи в расчете на неосведомленность правительства о монопольном положении лоцманских служб практически во всех морских странах мира.

В соответствии с Резолюцией ИМО от 27.11.1968 № 159(ES.IV) лоцманское обеспечение в морских портах, несомненно, относится к государственной функции страны порта и является публичной услугой. Все морские страны сугубо рыночного Евросоюза уже давно регулируют деятельность лоцманских организаций как субъектов естественных монополий (по-ихнему), не допуская и не планируя их переход в состояние конкурентного рынка, за исключением одной страны – Дании, где (если покопаться в нормативной базе) также вряд ли существует «свободный рынок» лоцманских услуг.

В России также с 1992 по 2001 год лоцманские проводки в крупнейших портах страны монопольно обеспечивались на некоммерческой основе лоцманскими организациями, учрежденными лоцманами. Эти организации успешно работали, не повышая лоцманского сбора, установленного для государственных лоцманских служб. В 1996 г. они были реорганизованы в единую систему некоммерческих организаций, учрежденных Ассоциацией морских лоцманов России, которая предлагала Минтрансу взять на себя лоцманское обеспечение во всех морских портах России, не обращаясь за дотацией к государству и не повышая установленных лоцманских сборов.

До 2001 года лоцманская деятельность во всех морских портах России выполнялась лоцманскими организациями на монопольной основе, к ним не было никаких претензий, антимонопольные ведомства вполне устраивало «обеспечение лоцманской проводки судов» в статусе естественной монополии, и в таком состоянии эта деятельность вошла в Реестр субъектов естественных монополий.

С 2005 года наиболее прибыльная часть лоцманских проводок была «освоена» частными лоцманскими компаниями, которые начали конкурентную борьбу с государственными лоцманскими службами ФГУП «Росморпорт». Фактически ФАС встала на защиту конкуренции в лоцманском деле только после появления в сфере лоцманского обеспечения частных компаний с их набором «рыночных методов» конкурентной борьбы, что, наверное, и проявилось в представленном Проекте.

Что такое естественная монополия

Вся история нашего законодательства в сфере государственного регулирования рыночной экономики не насчитывает и трех десятков лет. В 1990 году образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России), который 17.03.1997 преобразован в Государственный антимонопольный комитет РФ (ГАК РФ). 22.09.1998 все они были упразднены и вместо них было образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). 09.03.2004 министерство было упразднено, а функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий перешли к вновь образованной ФАС РФ, куда в 2015 году были переданы функции ФСТ России.

Создавая рыночное законодательство в России, антимонопольные ведомства брали за основу зарубежный опыт стран с давними традициями рыночной экономики и опыт их борьбы с ее монополистическими проявлениями. Комментируя ч. 5 ст. 10 закона № 135-ФЗ (2015 г. ответственный редактор И.Ю. Артемьев), авторы обращают внимание на опыт зарубежных стран в регулировании деятельности хозяйствующих субъектов со значительной долей доминирования на товарном рынке.

Например, в США это Public Service Company (PSC), к которым относятся хозяйствующие субъекты особой социальной значимости (субъекты естественных монополий по-нашему), предполагающие тарификацию и запрет на отказ от предоставления услуги, а в Европейском союзе это применение теории Essential facilities doctrine (EF doctrine) и Third party access. Мировой опыт говорит, что при любой степени либерализации экономики всегда существуют объективно обусловленные сферы, где исключить государственное регулирование невозможно, – это естественные монополии.

Классически естественную монополию можно определить как ситуацию, когда одна большая фирма обеспечивает гораздо меньшие средние затраты на единицу той же продукции, чем несколько небольших фирм. Но естественная монополия может быть и в ситуации рыночного спроса небольшого объема, например, когда лодочник на переправе между двумя небольшими населенными пунктами перевозит десяток пассажиров в день и полученных денег едва хватает на покрытие его затрат.

Ключевым параметром отнесения к естественной монополии является то, что весь объем работ (услуг) может быть произведен одной фирмой с меньшими затратами, чем двумя. Специфика естественной монополии в системе рыночной экономики заключается в том, что как монополия она препятствует свободной конкуренции, но при этом в качестве производственной структуры дает большую эффективность. Естественная монополия – это вид монополии, неустранимый без ущерба для общества, и во многих странах предприятия естественной монополии находятся в государственной собственности или управляются государством, что облегчает контроль над их деятельностью.

По нашему законодательству (закон № 147-ФЗ) удовлетворение спроса на услуги субъектов естественных монополий также эффективнее в отсутствие конкуренции (ст. 3) и правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий направлены на их эффективное функционирование (ст. 1). Хозяйственная деятельность субъектов естественных монополий в определенных областях является наиболее эффективной в отсутствие конкуренции и, по сути дела, ей противоречит, однако закон о защите конкуренции от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ст.ст. 1, 3, 4) допускает такую монополию и признает ее законное место в «эффективном функционировании товарных рынков».

Но из этого следует, что вряд ли возможно государственное регулирование одного и того же субъекта регулирования одновременно на основе двух законов, имеющих противоположные цели и разные задачи, так как не может субъект естественной монополии одновременно им не быть. Закон № 147-ФЗ защищает эффективное функционирование субъектов естественных монополий, но ограничивает свободу их хозяйственно-экономической деятельности. В статусе свободного игрока на конкурентном рынке предприятие не ограничено в свободе выбора стратегии хозяйственно-экономической деятельности, и основным ограничением для него является запрещение проявлений монополистической деятельности (закон № 135-ФЗ), которая, наоборот, является основой деятельности субъекта естественной монополии.

Государственное регулирование

Природа рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, предполагает отсутствие на них соперничающих друг с другом конкурентов, причем это обусловлено не каким-либо сознательным ограничением конкуренции, а в силу эффекта экономии, когда деятельность на таком рынке одного игрока (с наименьшими издержками на единицу товара) эффективней, чем деятельность нескольких игроков. Но в отсутствие конкуренции нет иных механизмов для достижения баланса интересов субъектов естественной монополии и потребителей их услуг, кроме государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Поэтому в развитие закона № 147-ФЗ Правительство РФ утвердило (ППРФ № 293) «Положение о государственном регулировании тарифов (сборов) на услуги субъектов естественных монополий в портах…» (далее – Положение) и «Перечень услуг субъектов естественных монополий в морских портах».

Положение определяет, что целью государственного регулирования тарифов на услуги субъектов естественных монополий в портах (п. 1) является создание условий устойчивого безопасного функционирования и динамичного развития портов для снижения транспортных издержек и повышения качества оказываемых услуг (п. 3). При этом тарифы на услуги субъектов регулирования устанавливаются применительно к каждому конкретному субъекту регулирования (п. 5), их минимальная величина должна обеспечивать покрытие расходов на оказываемые услуги (п. 7), а порядок расчета тарифов устанавливается ФАС России (п. 8).

Государственное регулирование тарифов на услуги субъектов естественных монополий в портах осуществляется с применением метода экономически обоснованных затрат (п. 11), при котором учитываются расходы, связанные с оказанием услуг субъектами регулирования (п. 12). Органы регулирования вправе не учитывать необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов (п. 13). Практически то же самое сказано и в законе № 147-ФЗ (ст. 6, ч. 1, 2, 7, ст. 7). При этом достоверность экономической обоснованности расходов и экономическая обоснованность фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности определяются органами регулирования в процессе проведения проверок (п.п. 1, 3, 4, 5, 6 ППРФ от 27.06.2013 № 543; Письмо ФАС от 31.12.2013 № АЦ/54346/13 ФАС).

Лоцманские проводки судов

Современный морской порт – это стратегический объект транспортной системы России, который неразрывно связан с выполнением ее международных обязательств и где государство обеспечивает судовладельцам, вне зависимости от флага судна, безопасность мореплавания их судов. Услуги, оплачиваемые судами в виде портовых сборов, отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий, тарифы которых регулируются государством. Морские порты большинства морских стран (куда заходят наши суда) также имеют в своем законодательстве статус публичного образования, и портовым сборам в них также придан особый статус.

Перечень услуг, оказываемых субъектами естественных монополий в морских портах, является самым обширным, так как именно через них осуществляется большая половина всего объема внешнеторгового оборота страны, и именно здесь существует наибольшая сложность в проходе морских судов к причалам из-за интенсивности движения и размеров судов, ограниченных габаритами подходных каналов и фарватеров. При этом большинство портов расположены в городской черте, а морские суда, в них маневрирующие, зачастую имеют на борту десятки тысяч тонн опасных грузов.

В данном контексте нас интересуют услуги субъектов естественных монополий, связанные с обеспечением безопасности мореплавания: обеспечение прохода судов по подходным каналам, обеспечение лоцманской проводки судов, ледокольное обеспечение круглогодичной навигации, предоставление судам маячных сооружений и оборудования, створных знаков, предоставление судам акватории, рейдов, якорных стоянок, а также услуги систем управления движением судов. Законом № 147-ФЗ и ППРФ № 293 услуги по обеспечению лоцманской проводки судов квалифицированы как находящиеся в состоянии естественной монополии, а лоцманские организации еще в 90-х годах были включены в Реестр субъектов естественных монополий, что подтверждает большую эффективность обеспечения лоцманской проводки судов в отсутствие конкуренции.

Все апологеты рыночных отношений в лоцманском деле, в том числе и ФАС, ссылаются на организацию лоцманского дела за рубежом: Европу, США и др., утверждая, что в лоцманском деле там существуют рыночные отношения. Это устойчивое заблуждение. Практически во всех морских странах мира лоцманская деятельность организована на монопольной некоммерческой основе, которая прописана в специальном законе и подзаконных актах, не допускающих конкуренции лоцманских организаций независимо от их статуса и, как правило, в виде единой государственной или негосударственной (наделенной специальными полномочиями) структуры. В странах Евросоюза, где доминируют рыночные отношения, лоцманские организации работают на монопольной основе.

В России лоцманская проводка судов является частью общей системы обеспечения безопасности мореплавания в морских портах. С начала XVII века до конца XX века она осуществлялась традиционно на монопольной основе непосредственно государством в лице тех или иных его органов, и только с 2005 года, воспользовавшись пробелами в реформировании морского законодательства, лоцманскую проводку стали осуществлять в конкурентных условиях на коммерческой основе частные лоцманские компании.

С начала 90-х и даже после появления частных лоцманских компаний в 2005 году антимонопольное ведомство поддерживало правовой статус субъектов естественных монополий в обеспечении лоцманских проводок судов и только сейчас решило поменять его на статус субъектов конкурентного рынка. В связи с этим возникает два вопроса. Первый – все это время естественная монополия в лоцманском деле противоречила рыночной экономике, а антимонопольное ведомство бездействовало? И второй – может, произошло что-то такое в этот относительно небольшой рыночный период истории лоцманского дела, что заставило ФАС исключить лоцманскую проводку из перечня субъектов естественных монополий?

На оба вопроса ответ один: в рыночной истории лоцманских организаций за период с 2005 по 2019 год не произошло ничего такого, что вызвало бы необходимость их перехода из состояния естественной монополии в конкурентный рынок, а ФАС, смею предполагать, как не осуществляла реальный государственный контроль и регулирование деятельности лоцманских организаций, так не осуществляет его и сейчас.

Думается, просто пришло время, когда, отвечая за государственное регулирование лоцманских организаций как субъектов естественных монополий, регулятор должен был бы ответить на ряд неудобных вопросов, возникших в сфере государственного контроля и регулирования. Например, объяснить доверие к цифрам отчетов частных лоцманских компаний и нежелание удостовериться в их обоснованности, что они обязаны были сделать по закону. Но вместо этого они решили (с нарушением положений закона о естественных монополиях и его подзаконных актов) отправить лоцманские организации в рынок.

Регулирование лоцманских компаний

Через все нормативно-правовые акты, которыми обязана руководствоваться ФАС при государственном регулировании хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, красной чертой проходит необходимость контроля обоснованности их затрат на оказание регулируемых услуг и проверки достоверности предоставляемой ими отчетности. Так, 10.03.2016 Приказом ФАС № 223/16 утверждены «Правила применения ставок портовых сборов в морских портах РФ», но ни методических указаний по вопросу государственного регулирования портовых сборов, ни методик расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при их формировании, до сих пор не выпущено. При этом в других отраслях подобные методики разработаны и применяются: в аэропортах – Приказ от 31.10.2014 № 238-т/2, на железной дороге – Приказ от 05.12.2017 № 1649/17, в сфере ЖКХ, общественного транспорта и многие другие.

Из этого следует, что ФАС уже давно не выполняет свою обязанность по государственному контролю за деятельностью субъектов естественной монополии, оказывающих лоцманские услуги, и объективно не может это делать, т.к. отсутствует сама методика контроля. Соответственно, и включение (или исключение) тех или иных организаций, оказывающих лоцманские услуги в морских портах, в Перечень субъектов естественных монополий при отсутствии методик расчета обоснованности их расходов объективно не может происходить на законном основании.

Интересный вопрос

Зададимся таким интересным вопросом, как возможность вообще урегулирования деятельности частных лоцманских компаний в интересах государства. Осуществляя регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере обеспечения лоцманской проводки судов, ФАС должна руководствоваться требованиями нормативно-правовых актов, в которых сказано, что государственное регулирование тарифов субъектов естественных монополий в морских портах осуществляется с применением метода экономически обоснованных затрат применительно к каждому конкретному субъекту регулирования. При определении предельного уровня тарифов на услуги субъектов естественных монополий используется метод ценового регулирования, и минимальная величина тарифов должна обеспечивать покрытие расходов субъектов регулирования на оказываемые услуги (с учетом достоверности и экономической обоснованности фактического расходования средств ст. 6 и ч. 7, ст. 7 № 147-ФЗ; п.п. 1.б, 5, 7, 11, 12, 13 ППРФ № 293).

Исходя из сравнительных расчетов деятельности лоцманских организаций и требований нормативно-правовых актов, можно предположить, что ФАС должна была бы уменьшить лоцманский сбор для некоторых субъектов естественных монополий частных лоцманских компаний в 2-4 раза (для точных цифр требуется другое исследование), но этого не сделано. Следовательно, ФАС не выполняет требования закона № 147-ФЗ (ст.ст. 1, 5, п. 1 ст. 7, п. 7 ст. 7, п. 1 ст. 12) и ППРФ № 293 (п.п. 11, 12, 13), направленные на «обеспечение эффективного функционирования субъектов естественных монополий», и не выполняет свои обязанности по проведению эффективной государственной политики в сфере лоцманского обслуживания.

Однако есть и другая сторона этой медали. Учитывая, что обеспечение лоцманской проводки судов во всех морских портах страны является государственным обязательством России в международном торговом мореплавании и лоцманская деятельность экспортоориентирована, нельзя произвольно менять лоцманские сборы в наших портах без учета фактора их международной конкурентоспособности. Возникает коллизия выполнения полномочий службы в части государственного регулирования коммерческой деятельности субъектов естественных монополий – частных лоцманских компаний.

С одной стороны, в соответствии с законом регулятор должен уменьшить для них размер ставки лоцманского сбора в тех портах, где он в разы превышает (при добросовестной проверке) расходы по регулируемой деятельности, а с другой – это противоречит государственным интересам, т.к. возникает необходимость дотировать убыточность лоцманской деятельности в большинстве морских портов (что сейчас происходит), а это сотни миллионов рублей из бюджета или других государственных внебюджетных поступлений.

Два десятка частных лоцманских компаний активно присутствуют почти во всех прибыльных портах и терминалах страны. Из 67 морских портов они снимают сверхдоходы в 15 морских портах и нефтяных терминалах. При этом все нерентабельные проводки в стране осуществляет Росморпорт, покрывая убытки из других портовых сборов. Такое «государственное» регулирование лоцманских организаций создает аномальную ситуацию, когда государство, вынужденно покрывая убыточность, дотирует прибыль хозяев частных лоцманских компаний.

Создание лоцманской службы России

Разрешить коллизию в выполнении государством функции качественного обеспечения лоцманской проводки судов во всех морских портах страны можно только одним путем: создать естественную монополию, обеспечивающую лоцманские проводки, – единую лоцманскую службу страны, а она в существующих правовых рамках может быть только государственной, созданной на основании закона.

Это позволит перераспределять лоцманский сбор между портами, где его величина превышает расходы на организацию лоцманской проводки, и теми портами, где эта величина составляет только какую-то часть расходов, как сделано в рыночной стране Финляндии, где 90% портов убыточны, а уровень покрытия расходов лоцманским сбором различается между портами в 9 раз: от 25% до 216%.

Мера по отмене государственного регулирования субъектов естественных монополий в сфере обеспечения лоцманской проводки судов и буквально «выталкивания» в конкурентный рынок до реального правового урегулирования их деятельности выглядит не только поспешной, но и вредной. Говорить о развитом конкурентном рынке лоцманских услуг в каждом морском порту сейчас просто невозможно, т.к. победа в этой т.н. «конкурентной борьбе» определяется не совершенствованием процесса лоцманской проводки путем инвестирования лоцманского сбора в техническое оснащение лоцманской организации, а, видимо, механизмами получения выгодных заказов.

Искусственное создание конкурентного рынка в таких условиях в итоге приведет к нанесению материального ущерба государственной функции обеспечения лоцманской проводки в морских портах, деградации лоцманских организаций в целом по стране, увеличит вероятность угрозы экологической катастрофы в портовых акваториях густонаселенных районов и «законсервирует» невозможность «компетентной лоцманской власти» (Минтранс России) влиять на развитие и совершенствование лоцманского обеспечения. При этом совершенно очевидно, что увеличение количества лоцманских организаций в порту не увеличит поступление лоцманского сбора, но уменьшит эффективность его использования.

Более того, вырисовываются контуры и другой более серьезной коллизии в осуществлении государственного контроля (надзора) за хозяйственной деятельностью в стране уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ФАС России. В соответствии с законом о естественных монополиях деятельность службы направлена на их эффективное функционирование. В то же время в соответствии с законом о защите конкуренции ее деятельность направлена на предупреждение монополистической деятельности, и эта двойственность закреплена в Положении о ФАС России.

Вспомним, при формировании нашего антимонопольного законодательства, вероятно, на основе зарубежного опыта, было признано необходимым в целях эффективного государственного регулирования естественных монополий образовать отдельные федеральные органы для их регулирования (Указ Президента РФ от 28.02.1995 № 220). Такие органы были созданы, и 19 сентября 1997 г. было утверждено «Положение о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий на транспорте» (ППРФ № 1202). Однако ФСЕМТ просуществовала недолго: в 1998 году его функции были переданы МАП РФ, – и, вероятно, именно тогда, в процессе суматошного перестроечного нормотворчества лихих девяностых, «вместе с водой выплеснули и ребенка».

Спрашивается, могут ли чиновники одного ведомства полноценно выполнять две противоположные функции: регулирования естественной монополии и защиты конкуренции одновременно в отношении одного и того же подконтрольного субъекта? Вероятно, нет, т.к. доминантой становится человеческий фактор личностной оценки, и подтверждается это тем, как происходит «государственное регулирование» обеспечения лоцманской проводки судов. Возможно, это является внешним проявлением объективной невозможности такого совмещения как по объему регулирования, так и по причине внутренней системной коллизии в самой ФАС.

Морские вести России №15 (2019)