Фото port.one

Можно утверждать, что в широком смысле приморские города и есть морские порты. Ведь порт не заканчивается на проходной. Приморский город целиком является портовым, вместе с прилегающей территорией. Как и понятие, обозначенное термином «берег», включает не только пляж, а всю широкую полосу территории, где расположены организации, связанные с обеспечением морской деятельности, а также проживают люди, работающие на флоте и в порту.

Алексей Жуков, сотрудник 280 Центрального картографического производства ВМФ РФ, СНС Центра научного обеспечения Морской коллегии при Правительстве РФ (в 2003-2012 годах)

Сергей Митягин, генеральный директор ООО «НИИ перспективного градостроительства», доктор архитектуры

Крупные портовые города автоматически становятся не только логистическими центрами, но и административными, промышленными, финансово-экономическими, а также социально-политическими центрами для всей приморской территории как местного, так и регионального масштаба.

Вопросы без ответов

После внесения в Конституцию России изменений, внесенных Законом РФ от 14.03.2020 г. №1-ФКЗ «О поправке к Конституции РФ», потребовалось внесение существенных, а зачастую принципиальных поправок в целый ряд законодательных и нормативных правовых актов. Так, например, была принята новая редакция, а точнее новый Федеральный закон от 21.12.2021 г. №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Закон направлен на совершенствование госуправления регионами.

В то же время принципиальных изменений в системе управления регионами и на местах пока не произошло. Сохраняется и система управления морскими портами в соответствии с ФЗ «О морских портах в Российской Федерации».

И тому есть вполне конкретная причина! Вслед за указанным выше законом был представлен на рассмотрение Государственной Думы и проект новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (Законопроект №40361-8), который был принят в первом чтении еще 25 января 2021 года, но так и не принят во втором чтении. Более того, 11/ декабря 2024 года продвижение этого проекта было отложено на неопределенное время из-за большого количества предлагаемых поправок и наличия разных позиций по обсуждаемым проблемам.

Дело в том, что органы госвласти субъектов РФ, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, не имеют территориальных органов исполнительной власти (городских и районных администраций), а руководят напрямую муниципальными органами в «городских округах» и «муниципальных районах», появившихся после принятия и вступления в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В статье 10 (Территории муниципальных образований) указанного выше закона утверждается, что «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». Поэтому в России признаются два уровня МСУ, а на вопрос, под эгидой какой власти находятся морские порты, однозначного ответа нет.

Это может быть государственная, муниципальная, а то и федеральная власть. Требуется учитывать, что на производственной территории морских портов, осуществляющих международные перевозки пассажиров и грузов, функционирует целый ряд подразделений федеральных служб (пограничной таможенной, миграционной, безопасности и др.). Вопрос об общем административном управлении морским портом для других видов морской деятельности, кроме морского транспорта, остается открытым и требует проработки как одна из основ морской деятельности государства.

Пока не принят новый закон об организации МСУ, ответ на вопрос о взаимодействии «портовых властей» (понятие, исключенное из КТМ РФ) в лице «капитана морского порта» с местной публичной властью сегодня найти сложно, если учесть все особенности устройства самих морских портов как совокупности объектов для обеспечения различных видов морской деятельности. Например, военной и гражданской, что имеет место даже в небольших морских портах, таких как Кронштадт и Ломоносов.

Достаточно сравнить нормы указанного выше закона и положения статьи 67 Конституции России, где указан состав территории государства, а именно объекты, указанные в пункте 1 этой статьи: «Территория страны включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними».

В условиях цифровизации и формирования баз данных, пригодных для использования с помощью искусственного интеллекта, требуется анализ текста не только по отдельным словам, но и по буквам.

Семь раз отмерь

Вот некоторые вопросы, требующие внимания при создании нормативных правовых актов и любых юридически значимых документов.

– Однозначно указано, что территория страны включает территориальное море и территории субъектов Федерации. Это означает, что регионы море не включают? Так, например, Невская губа в состав ГФЗ Санкт-Петербурга не входит, а Финский залив входит в состав районов Ленинградской области.

– Что такое внутренние воды? Они только морские или водные пути тоже входят в эти «воды»? Реки протекают через несколько субъектов Федерации, как и берега крупных озер (Байкала, Ладоги) разделены между ними. Но общее управление такими водными объектами осуществляется органами исполнительной власти какого уровня?

Песчаный пляж (полоса берега) в составе территории субъекта, а прибрежная полоса акватории (до буйков, за которые нельзя заплывать) к нему не относится? Если подходы к морскому порту (акватория) входит в его состав, то сам порт каким образом входит в состав города – вместе с акваторией или без нее? (В ГФЗ СПб Невская губа не входит в состав его площади.)

– Акватория – это часть территории страны (государства) или часть его пространства, если учесть воздушное пространство и многоэтажную застройку городов? Просматривается необходимость рассматривать акватории с учетом их глубины и территорию городов с учетом этажности зданий как трехмерное пространство.

Сегодня даже такое юридически значимое понятие, связанное с термином «земля», очевидно, имеет смысловую связь с плодородной почвой и толщиной этого слоя, а не только с площадью полей, но там, где почвы нет, то слова «территория» и «земля» не синонимы.

Термины «вода», «воды», «акватория», «водный путь» и многочисленные и многообразные морские географические объекты требуют использования специальной терминологии – морского лексикона (глоссария). Такие словари и справочники есть, но требуют периодического переиздания, как и официальные словари живого русского языка.

Пока в качестве единиц административно-территориального деления в субъектах Федерации используются «муниципальные образования» разных типов и уровней, указанные в ФЗ №131-2003 г., а также термин «поселение», после изменения его значения на противоположное.

Но есть и признаки движения законодательной мысли к переходу от двухуровневого местного самоуправления к одноуровневому. Для этого достаточно упразднить городские и сельские «поселения», что может автоматически превратить муниципальные районы в муниципальные округа. В таком случае всё МСУ будет в рамках округов – городских и муниципальных. И все равно города, обособленные в границах «округа», остаются отделены от сельской местности. Однако!

Распоряжением Правительства страны от 28.12.2024 г. №4146-р была утверждена «Стратегия пространственного развития РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года».

В тексте документа указано, что «Стратегия представляет собой документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания по территориальному принципу.

Роль Стратегии в системе документов стратегического планирования определяется необходимостью достижения национальных целей в условиях сложившихся тенденций, новых вызовов и возможностей пространственного развития РФ, а также бюджетных ограничений и роста издержек в экономике.

Реализация Стратегии будет способствовать преодолению негативных тенденций пространственного развития, реализации новых возможностей и формированию ответов на новые вызовы пространственного развития и тем самым внесет вклад в достижение национальных целей.

Стратегия призвана максимально вовлечь пространство в достижение национальных целей с учетом необходимости эффективного использования имеющихся ресурсов. В Стратегии определены пространственные приоритеты, позволяющие концентрировать ресурсы из бюджетных и внебюджетных источников, в том числе в рамках нацпроектов и госпрограмм, на решении ключевых задач развития, а также механизмы для обеспечения эффективности их использования.

Пространственные приоритеты, указанные в этой Стратегии, включают: «систему опорных населенных пунктов, которые формируют системы расселения, инфраструктуры и экономики РФ и обеспечивают развитие прилегающих к ним территорий...».

На круги своя…

Это положение новой Стратегии, по сути, предполагает реставрацию упраздненного почти сто лет назад территориального устройства России. Напомним, что в 1926 году была проведена кампания «низового районирования», предусматривающая ликвидацию крестьянских волостей. Если волости, уезды и губернии в европейской части России с 1775 года формировались на основе примерно равной численности населения, то новые районы – как единицы АТД, равные по площади территории, а поэтому они оказались разными по составу населенных пунктов и сложности внутреннего устройства.

Районирование и стало основой для административно-территориальной реформы 1927-1929 годов, направленной на создание новых «укрупненных» единиц – округов (несколько уездов) и областей (четыре губернии).

Далее события пошли в обратном направлении: в 1930 году округа были упразднены, а с 1933-го и губернии пришлось делить на части. Сначала пополам на края, а потом края – на разукрупненные области. В итоге в РСФСР сложилась пестрая картина, именуемая несимметричной Федерацией. В ее составе приморские субъекты, а в них приморские районы, портовые и курортные города вместе с пригородной зоной, имеющие большую плотность населения и застройки, чем удаленные от моря территории.

Теперь же закрепленные в Стратегии общие и отраслевые принципы пространственного развития предусматривают создание центров, обеспечивающих доступ к образованию, медицинской помощи, услугам в сфере культуры и реализацию иных потребностей жителей нескольких субъектов РФ или муниципальных образований. И для этого вводятся новые понятия, такие как:

– «геостратегическая территория Российской Федерации» – территория в границах одного или нескольких субъектов страны (части субъектов РФ), имеющая существенное значение для обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности, развитие которой требует дополнительных ресурсов в связи со специфическими условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности;

– «городская агломерация» – форма расселения, включающая одно или несколько ядер городской агломерации и прилегающую территорию, на которой расположены населенные пункты в пределах не более чем 1,5-часовой транспортной доступности до ядра городской агломерации, объединенные интенсивными экономическими, в том числе трудовыми и социальными связями; Понятия, используемые в Стратегии, означают:

– «ядро городской агломерации» – город с численностью населения более 250 тыс. человек (за исключением городов Московской области). К ядрам городской агломерации также относятся гг. Пятигорск, Кисловодск и Ессентуки Ставропольского края, численность каждого из которых превышает 100 тыс. человек, расположенные в пределах часовой транспортной доступности друг от друга;

– «опорный населенный пункт» – населенный пункт, приоритетное развитие которого способствует достижению национальных целей и обеспечению национальной безопасности, в том числе за счет доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающей территории;

– «прилегающая территория» – территория, прилегающая к границам опорного населенного пункта, которая включает территорию (или часть территории) одного или нескольких муниципальных образований;

– «минерально-сырьевой центр» – территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, в пределах которых расположена совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений полезных ископаемых и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в транспортную систему страны;

– «новый экспериментальный населенный пункт» – создаваемый населенный пункт, в котором реализуются новые подходы в сфере демографии, жилищного строительства, экономического, научно-технологического развития и иных сферах;

– «единый перечень опорных населенных пунктов» – определенный в соответствии с поручением Президента страны и одобренный решением президиума Правкомиссии по региональному развитию в РФ, используемый при проведении госполитики в целях приоритетной концентрации ресурсов, в том числе в целях реализации нацпроектов, госпрограмм, программных документов и прочих инструментов, предусматривающих финансирование за счет средств федбюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ».

По сути, этот понятийный аппарат позволяет выстроить новое административно-территориальное деление сухопутной территории страны и определить морское акваториальное устройство, разграничив зоны влияния между крупными морскими портами как центрами управления морской деятельностью. Требуют уточнения и полномочия местных администраций относительно прибрежной полосы моря и приморской части суши. Для этого целесообразно установить критерии для определения их ширины, глубины, прав и возможностей для пользования.

Кстати, характерным примером объекта общего пользования ранее было понятие «бечевник» – тропа для лошадей и бурлаков, которая не прерывалась, а известно оно было с 1649 года.

Заключение

В Стратегии пространственного развития в разделе «Активизация использования морских акваторий» указано: «Хозяйственная деятельность в рамках морских акваторий и прибрежных территорий концентрируется неравномерно, что приводит к конфликтам между видами морепользования, а также нарушает баланс между пользованием моря и состоянием морской и прибрежной экосистемы. Особенно сильно неравномерность прибрежной хозяйственной деятельности проявляется на северных и дальневосточных территориях, где в сложных гидрометеорологических условиях интенсифицируется добыча полезных ископаемых.

Также активизируется использование биологических ресурсов, что выражается в развитии аквакультуры и переходе от прибрежного рыболовства к рыболовству в отдаленных районах Мирового океана.

Указанные тенденции требуют внедрения механизмов планирования, обеспечивающих синхронизацию планов развития приморских территорий с планами использования прилегающего морского пространства. В большинстве стран, с которыми Россия имеет морскую границу (ЕС), созданы системы морского пространственного планирования, позволяющие за счет установления ограничений на виды деятельности в границах национальных исключительных экономических зон эффективно использовать морские ресурсы при минимальном воздействии на окружающую среду».

Этот раздел при его краткости и компактности требует дополнительного анализа с позиций морской науки и географии. Что имеем в виду?

Во-первых, требует разъяснения вопрос о соотношении терминов.

Прибрежные территории и приморские территории – это одно и то же или все же разные объекты? (Акватории прибрежные, а территории приморские.)

Можно ли именовать, например, морское рыболовство хозяйственной, а не производственной деятельностью?

Во-вторых, и рыболовство в отдаленных районах Мирового океана происходит не на всем его пространстве, а концентрируется ближе к берегам, т.е. в экономических зонах других государств, с которыми надо договариваться.

В-третьих, можно стоя аплодировать тому, что Правительство страны избрало для себя и для всех участников практической деятельности направление на долгосрочное планирование и управление процессами финансово-экономического характера, а также признало роль городов в управлении процессами на территориях.

Думается, и в России должны быть вновь созданы системы морского пространственного планирования. Но они требуют не только введения новых ограничений на виды морской деятельности в границах национальных исключительных экономических зон, но и мер поддержки сбалансированного развития всех отраслей экономики и хозяйственной деятельности. Например, городского хозяйства портовых городов и приморских поселков с учетом специфики морской деятельности.

Выводы: 1) По сути и по совокупности этого понятийного аппарата закладывается основа для восстановления «уездной системы» управления территориями и отказа от сложившейся в период с 1926 по 1938 год системы территориального устройства.

Предлагаемые новые единицы получают города в качестве центров государственного управления тяготеющих к ним территорий. Морские портовые города выполняют такую же функцию административного центра для управления морским районом.

2) Требуется создать постоянно действующую систему морского пространственного планирования, включающую все направления деятельности от капстроительства гидротехнических сооружений и морского транспорта до условий занятий морскими видами спорта (яхтенный, гребной, водно-моторный спорт, водный туризм и рекреация).

3) По сути, реформа публичной власти и Стратегия пространственного развития создают в стране условия для существенных преобразований во всех сферах жизни и деятельности (а также реформирования государственного управления в области морской политики и содействия развитию всех видов морской и портовой деятельности, прежде всего за счет воссоздания Морского министерства Российской Федерации).

Когда верстался номер

Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон от 20.03.2025 г. №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Положения закона требуют анализа и разъяснения, но принципиальных изменений не просматривается. Подтверждается предположение о снижении значимости органов местного самоуправления первичного уровня, но это не затрагивает крупных портовых городов.

Закон вступает в действие через три месяца после опубликования. Предусмотрены в статье 86 «Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях», которые этим и другими федеральными законами могут быть установлены в муниципалитетах, связанных с морским портами и пунктами базирования ВМФ: на территориях городов федерального значения; на приграничных, территории свободного порта Владивосток, в муниципальных образованиях, территории которых относятся к Арктической зоне России.

Морские порты №3 (2025)