США не допускают иностранцев к каботажным перевозкам и ограничивают им внешнеторговые перевозки. Это имеет как позитивные, так и негативные последствия

В 2010 году газета «Морские вести России» провела первую конференцию «Российские грузы – российскому флоту», участники которой констатировали, что объем грузоперевозок судами под отечественным флагом опустился до 6%, тогда как еще в советский период он составлял не менее 40%.

Казалось бы, ниже некуда, но сегодня российскому флагу достается и того меньше – 2,3% от переваленных в морских портах грузов, объем которых в прошлом году составил без малого 600 млн тонн. Этот минимум, по сути, можно считать равным арифметической погрешности, в то время как речь идет о цене грузоперевозок в сумме $18-20 млрд ежегодно… И не секрет, почему наш флот в целом неконкурентоспособен судам мировых держав – сказывается отсутствие протекционистской госполитики в том числе и по закреплению части грузопотоков за российскими судовладельцами.

О том, где и как это делается в других странах, редакция дала задание выяснить своим аналитикам. Сегодня первая публикация из предстоящей серии исследований.

Кстати, мнения наших читателей по этому вопросу также принимаются к публикации.

Закон США о торговом флоте (закон Джонса), не позволяющий иностранным судам перевозить грузы внутри страны, в том числе на заморские территории Штатов, существует с 1920 года. Сегодня некоторые эксперты считают его вредным анахронизмом, влекущим удорожание товаров и, как следствие, повышение стоимости жизни, например, на Гавайях в полтора раза. Сторонники закона, наоборот, говорят о значительном вкладе в американскую экономику.

Впрочем, хорош он или плох, но протекционизм в каботажных перевозках в США вряд ли будет отменен – слишком мощное у него лобби. Кроме этого, Штаты не принимали на себя обязательства ВТО по морскому транспорту, то есть они имеют право вводить любые ограничения для иностранных судов и использовать протекционистские меры в отношении собственного торгового флота в этой сфере.

Александра Васильцева

 

Закон Джонса и другие преференции

Американский закон о торговом флоте, или закон Джонса, в той или иной форме существует в США аж с 1789 года. В нынешнем виде он был принят в 1920 году, а последние поправки были внесены в 2006-м. Если груз перевозится морем из одной точки США в другую, то к судну предъявляются четыре требования. Во-первых, оно должно быть построено на американской верфи. Во-вторых, владельцами судна должны быть граждане США. В-третьих, судно должно ходить под американским флагом. В-четвертых, экипаж судна должен состоять из американских граждан либо резидентов (лиц, получивших вид на жительство).

Под этот закон подпадают все каботажные перевозки: и вдоль обоих побережий США, и на Аляску. Правила действуют, даже если перевозка происходит с участием иностранного порта, например, когда груз идет с одного побережья на другое через Панамский канал либо отправляется на Гавайи и в Пуэрто-Рико. Однако закон Джонса не применяется к неофициальным заморским территориям вроде Американского Самоа, Виргинских и Северных Марианских островов, острова Кантон.

Товар, перевозимый в нарушение закона о торговом флоте, может быть арестован и конфискован в пользу государства. Кроме того, штраф, равный стоимости товара (либо стоимости транспортировки), может быть наложен на любое лицо, причастное к данной операции. В общем, наказание более чем серьезное.

Помимо закона Джонса в США существует ряд преференций для судов, ходящих под американским флагом во внешнеторговых перевозках. Только они имеют право перевозить экспортную нефть с Аляски, военные грузы, а также грузы, относящиеся к Экспортно-импортному банку и другим правительственным финансовым учреждениям. Кроме того, под эти суда резервируется 75% сельскохозяйственных грузов, 50% грузов, образующихся при содействии правительства США, 50% нефтепродуктов, перевозимых для нужд правительства.

Штаты не принимали на себя обязательства ВТО по морскому транспорту, то есть они имеют право вводить любые ограничения для иностранных судов и использовать протекционистские меры в отношении собственного торгового флота в этой сфере.

 

Как работает закон о торговом флоте?

За выполнение закона США о торговом флоте отвечает американская таможенно-пограничная служба. При получении запроса на использование иностранного судна в «домашних» водах, сотрудники службы уведомляют морскую администрацию. Та ведет реестр судов и обязана проверить – нет ли американских судов, способных выполнить данный рейс. Как правило, такие суда находятся. Затем в течение 48 часов морская администрация уведомляет об этом таможню.

Отменять действие закона можно только в целях национальной безопасности, например во время крупных ЧП. Так было в 2005 году при ликвидации последствий урагана «Катрина», в 2010 году во время разлива нефти в Мексиканском заливе. В обычной жизни, принято считать, американский флот способен справиться со всеми потребностями грузоперевозчиков.

Другое исключение – небольшие пассажирские суда. Они могут быть иностранного производства, если имеют не больше 12 пассажирских мест и перевозят людей за плату. По информации Морской администрации США, она дает примерно 75 разрешений в год на пассажирские перевозки такими судами.

Надо заметить, что протекционистские меры по части каботажных перевозок действуют не только в США. В Канаде, например, существует налог на суда, построенные не в этой стране либо ходящие под иностранным флагом. Пошлина рассчитывается от рыночной стоимости судна и не зависит от его типа. Правда, есть важная оговорка: ставка зависит от страны происхождения/флага. Максимальная – 25% – для государств, с которыми у Канады нет действующих торговых соглашений. Если же какие-то договоры существуют, то пошлина может быть снижена вплоть до 0.

 

Экономический эффект от действия закона

В 2011 году морским и внутренним водным транспортом в США было перевезено 2,1 млрд метрических тонн грузов, общий оборот отрасли в денежном исчислении составил $39,9 млрд. Из перевезенного объема грузов 62,5% пришлось на внешнюю торговлю и 37,5% – на каботажные перевозки. Во внешнеторговых перевозках не так много судов ходит под американским флагом. Из всех судов, зашедших в 2011 году в американские порты, только 10% использовали флаг США. Из них 70% работали в соответствии с законом Джонса. Это примерно 39 тыс. судов (см. «Закон Джонса: статистика»).

По данным американского института транспорта, закон о торговом флоте обеспечивает в Штатах более 82 тыс. рабочих мест, включая экипажи, а также строительство, судоремонт и обслуживание судов и военных кораблей, портовую администрацию и торговых менеджеров. Еще более 380 тыс. рабочих мест создано в смежных областях – например, у поставщиков металла и другой продукции для верфей.

Общая выручка компаний, напрямую связанных с законом Джонса, в 2011 году составила около $35 млрд, сумма уплаченных налогов всех уровней – $2,6 млрд. Если же добавить смежные отрасли, то оборот вырастет до $93 млрд, а налоги почти до $10 млрд.

Как мы видим, каботажные перевозки играют существенную роль в морской торговле США (почти 40% от всего объема перевозок водным транспортом). И передача их отечественным судоходным компаниям, безусловно, является весьма существенной мерой защиты американского флота/флага.

Впрочем, если говорить об экономике в целом на нынешнем этапе, то эффект от закона Джонса в 2011 году дал лишь 0,6% ВВП.

В Штатах не скрывают определенную искусственность закона о торговом флоте. В ответ на многочисленную критику закона (о ней поговорим ниже) президент Союза судостроителей США Фрэнк Фоти отмечает, что без него многие американские верфи оказались бы неконкурентоспособными и просто-напросто закрылись, не выдержав натиска судостроения Китая, Южной Кореи и Сингапура.

«Американское лидерство в судостроении связано не только с законом Джонса. Мы придерживаемся более высоких стандартов, строим суда лучшего качества и с более длительным сроком эксплуатации. Кроме того, Китай, Корея и страны третьего мира не имеют таких же жестких требований в области защиты окружающей среды», – говорит Ф. Фоти.

Однако тут есть определенное лукавство: американское судостроение действительно процветает не только благодаря закону Джонса и высокому качеству строящихся судов – более существенную роль играет военный заказ.

Согласно докладу морской администрации (вышел в мае 2013 года) в США действует 117 верфей в 26 штатах, еще более 200 верфей занято судоремонтом. Всего на них занято около 110 тыс. работающих, наибольшее количество рабочих мест приходится на штат Вирджиния – более 63 тыс.

В 2011 году в США было произведено 1459 судов. Из них лишь 15 судов было построено для нужд государства. Однако в стоимостном выражении – картина другая. В 2012 году общая выручка верфей составила около $20 млрд. Из них 18% пришлось на судоремонт, 22% – на поставки коммерческого флота и 60% – на поставки военных судов. Другими словами, военно-морской флот является главным заказчиком в американском судостроении.

 

Критика закона

За долгое время существования закон Джонса не раз подвергался критике. Так, в 1995 году американская комиссия по международной торговле заявила, что протекционистские меры от закона обходятся экономике в $2,8 млрд ежегодно и что его отмена снизила бы стоимость внутренних морских перевозок на 26%.

В 2013 году Всемирный экономический форум в сотрудничестве со Всемирным банком подготовил доклад, где описал закон Джонса как «самый ограничительный среди законов разных стран о каботажных перевозках» и назвал «аномалией» в контексте США как открытого рынка во многих других сферах. Доклад призвал Штаты хотя бы к умеренной реформе.

«Как и другие протекционистские меры, закон Джонса увеличивает цену товаров и услуг для американских потребителей, – писала в 2010 году Washington Post. – Если FedEx может перемещать грузы внутри страны на самолетах «Аэробус», сделанных в Европе, то почему судно, произведенное, скажем, в Канаде, не может перевозить пшеницу из Лос-Анджелеса в Гонолулу? Однако лоббисты закона Джонса разгромили последнюю попытку его изменить аж в 1990 году. Может быть, в следующий раз получится с большим успехом?».

Сильнее всего от закона о торговом флоте страдают заморские территории вроде Гавайев и Пуэрто-Рико. Доставить туда товар стоит дороже, чем в иностранный порт, преодолев большую дистанцию. Отсюда и запредельно высокий уровень цен на тихоокеанских островах.

Закон Джонса затрагивает все сферы жизни, – говорил в марте текущего года сенатор от штата Гавайи Сэм Слом. – Известно, что высокая стоимость жизни связана с дополнительными затратами на морские перевозки, что обусловлено законом Джонса. Стоимость жизни у нас на 49% выше, чем в материковой Америке. Это уже становится невыносимо. Трудно приходится физическим лицам, семьям, малому бизнесу». Сенатор приводит пример: доставить 40-футовый контейнер из Лос-Анджелеса в Шанхай стоит $790, а в Гонолулу, столицу Гавайев, – $8700. Причем расстояние в первом случае составляет более 10 тыс. км, во втором – чуть больше 4 тыс. км.

По оценкам президента гавайского союза грузоотправителей Майкла Хэнсона, постройка судна в Штатах обходится в 5 раз дороже, чем в Японии или Южной Корее (речь идет о сопоставимых судах). Кроме того, судов не так много. «Результатом чрезвычайно высокой стоимости судостроения и искусственного дефицита коммерческого флота является узкий и чрезвычайно сконцентрированный рынок внутренних перевозок», – резюмирует М. Хэнсон.

Представитель Пуэрто-Рико Розана Лопез Леон говорит то же самое. «Если мы действительно хотим создавать рабочие места и развивать экономику – нужно снизить влияние закона Джонса», – уверена политик. Ранее конгресс США проводил исследование, как закон отражается на экономике островного государства (ассоциированного с США). «Импортеры газа и нефти утверждают, что принимают решение о покупке сырья, оценивая его полную стоимость <…>. Как правило, они не делают покупки у американских поставщиков, потому что конечная цена с учетом транспортной составляющей оказывается выше», – сказано в итоговом отчете. Таким образом, закон о торговом флоте негативно влияет не только на Пуэрто-Рико, но и на материковых продавцов.

Другой пример касается как раз нефтяной компании. Генеральный директор группы Gulf Oil Джо Петровски говорит в одном из интервью, что реформа закона Джонса стала бы хорошей новостью для его компании. По расчетам бизнесмена, перевозка сырой нефти с побережья Мексиканского залива на перерабатывающие заводы в Канаде обходилась бы в 4 раза дешевле, если бы не этот закон.

Впрочем, многочисленные критики не очень-то надеются на успех. Аналитик агентства Reuters Джон Кемп в одной из колонок называет закон «протекционистским анахронизмом», но не ждет реформы в ближайшие пять лет (колонка написана в 2013 году). У закона слишком мощное лобби. Речь идет о различных союзах судовладельцев и собственников верфей, чиновников морской администрации и министерства обороны. «Это классический пример, когда выгоды сосредоточены в руках немногих, а расходы ложатся на широкие массы. Бенефициары имеют сильные стимулы для лоббирования, в то время как основная часть людей, несущих затраты, ничего об этом не знает», – пишет аналитик.

На это же, кстати, обращает внимание сенатор от Аляски Фред Дайсон. «Население в целом понятия не имеет ни о законе Джонса, ни о его последствиях. Наша задача объяснять им, какая экономия могла бы быть», – говорит он.

Между тем Джон Кемп из Reuters подчеркивает: пять последних американских президентов приветствовали этот закон. Так, Барак Обама в ходе предвыборной кампании 2008 года в письме Международному союзу моряков обещал его сохранить.

Лоббистский потенциал сторонников закона Джонса хорошо проявился в результате аварии на нефтяной платформе компании BP с разливом нефти в Мексиканском заливе. Министерство энергетики США сразу же запросило помощь танкеров под иностранными флагами в районе бедствия. Но, как оказалось, чиновники забыли спросить разрешение у администрации Обамы, чем привели ее в ярость. Запрос был отменен в течение 24 часов.

Несколько дней спустя президентская администрация опубликовала решение, позволяющее привлекать иностранцев, но речь шла об индивидуальной процедуре для каждого танкера, причем при условии, что в течение 48 часов не будет найдено подходящего судна под американским флагом. В общем, была применена стандартная процедура. В конечном счете основная часть разлитой нефти – 5 млн баррелей – была вывезена иностранными танкерами. Однако применение к ним стандартной процедуры сильно осложнило процесс.

Закон Джонса: статистика Общее число судов, работающих в соответствии с законом (2011 г.) – 38 630 ед. Из них: в прибрежных водах и реках – 37520 ед. офшорная техника – 947 ед. в открытом океане – 107 ед. в системе озер – 56 ед.

 

Морские вести России №14 (2014)