Ледовая лоцманская проводка - Морские вести России

Ледовая лоцманская проводка

14.10.2019

Транспортная политика

Правовое обеспечение деятельности лоцманских организаций в целом нуждается в скорейшем реформировании, поскольку его недоработка позволяет манипулировать законом и допускает в российских портах работу частных лоцманских компаний, цели деятельности которых категорически противоречат целям лоцманской проводки, указанным в Кодексе торгового мореплавания РФ.

Но в этой большой проблеме есть еще одна небольшая ее часть, которая требует срочного решения и может оказаться огромной по последствиям, – это ледовая лоцманская проводка в акватории Северного морского пути. Она фактически не урегулирована, хотя имеет большое значение для защиты окружающей среды наших арктических территорий от воздействия международного торгового мореплавания и является одним из международно-правовых обязательств России.

В. Егоркин, государственный морской лоцман с 1974 г., лоцманский командир СПб с 1992 г., президент Ассоциации морских лоцманов России с 1995 г., заслуженный работник транспорта РФ, к.ю.н.

Интересы России в Арктике

Сложность решения наших международных проблем в Арктике заключается в том, что Северный Ледовитый океан – это в первую очередь океан, и его правовой статус определяется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. Государства, побережья которых непосредственно омываются водами Северного Ледовитого океана, входят в Арктический совет, где каждый стремится отстоять свою позицию. Каждая из стран, участвующих в решении спорных вопросов по территориальным проблемам Арктики, преследует свои собственные интересы, но все они быстро выработали единую позицию в вопросе интернационализации Северного морского пути, контроль над которым принадлежит России.

Все очаги напряженности на планете сосредоточены там, где добывается нефть, газ, и Арктика с ее большим запасом углеводородов, по прогнозу экспертов, может стать следующим регионом, где столкнутся интересы ведущих стран мира. Не все страны довольны возвращением России к полномасштабному присутствию в Арктической зоне, и поэтому Россия, ратифицировав Конвенцию по морскому праву 1982 года, вынужденно использует ее нормы и положения для защиты в Арктике своих национальных интересов.

Сосредоточение в Арктической зоне важнейших национальных интересов России (оборонных, экономических, геополитических, научных и экологических) требует в ней прямого федерального управления в максимально возможной степени.

Северный морской путь (СМП) обладает правовым режимом национальной транспортной коммуникации, в отношении которого Россия имеет исключительные права как прибрежное государство, а для Чукотки, арктических островов, ряда населенных пунктов побережья Красноярского края и Тюменской области морской транспорт является единственным средством обеспечения массовых перевозок грузов.

Использование Северного морского пути – это вопрос не только экономический, но и геополитический, реальная основа удержания морских позиций в Арктике, завоеванных Россией за два последних столетия. Решающая роль России на этом морском участке категорически не устраивает другие страны Арктического региона, которые настаивают на том, чтобы сделать Северный морской путь международным коммерческим маршрутом и отказаться от обязательного сопровождения российскими лоцманами и ледоколами.

«Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью РФ, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону РФ и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с США и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар» (ст. 5.1 КТМ).

«Плавание в акватории Северного морского пути, исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации РФ, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами» (ст.14 ФЗ от 31/07-1998 г. № 155-ФЗ).

Акватория СМП представляет собой уникальную, уязвимую водную экосистему, которая подвержена воздействию со стороны международного судоходства. «Особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды может причинить тяжкий вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его». Это позволяет РФ «в целях предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения окружающей среды принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты и обеспечивать их соблюдение» (ст. 32 ФЗ от 17/12-1998 г. № 191-ФЗ).

Ни одна страна мира никогда не вкладывала столько средств, ресурсов, человеческих жизней и судеб в открытие, эксплуатацию и развитие морских транспортных путей в таких суровых условиях. Обеспечение российских интересов в Арктике является приоритетной задачей, и это неоднократно подчеркивалось на высшем уровне. Морская доктрина РФ на период до 2020 года определяет необходимость «обеспечения национальных интересов Российской Федерации в отношении Северного морского пути, централизованного государственного управления этой транспортной системой… консолидации усилий и ресурсов федерального центра и субъектов РФ для развития арктического судоходства… и осуществления северного завоза».

В соответствии с пунктом 12 «Стратегии развития Арктической зоны РФ на период до 2020 года» от 20/02-2013 года «в целях модернизации и развития инфраструктуры арктической транспортной системы, обеспечивающей сохранение Северного морского пути как единой национальной транспортной магистрали РФ, предусматриваются: г) совершенствование нормативно-правовой базы РФ в части государственного регулирования судоходства по акватории Северного морского пути, обеспечения его безопасности; д) совершенствование организационной структуры управления и обеспечения безопасности судоходства в Арктической зоне РФ; е) создание и развитие системы комплексной безопасности арктического судоходства, включая навигационно-гидрографическое, гидрометеорологическое, ледокольное и иные виды обеспечения; и) государственная поддержка осуществления северного завоза грузов и вывоза продукции в транспортных схемах «река – море».

Нормы и правила

Однако при всей важности, уникальности и уязвимости Северного морского пути в нем до настоящего времени не решена задача формирования нормативно-правовой базы обеспечения ледовых лоцманских проводок, соответствующей интересам национальной безопасности России. Действующая нормативно-правовая база обеспечения арктического мореплавания ледовыми лоцманскими проводками является ухудшенным отголоском системы, созданной еще в советское время. С появлением частной собственности в сфере торгового мореплавания России произошло кардинальное изменение ситуации, не нашедшее отражения в этой нормативной базе.

В экстремальных условиях Арктического региона особое значение для обеспечения безопасности СМП приобретает именно «централизованное государственное управление этой транспортной системой» наряду с высокой квалификацией работающего на трассе персонала. Услуги должным образом квалифицированных и лицензированных ледовых лоцманов являются вкладом в повышение безопасности мореплавания, предотвращение загрязнения среды обитания в нашей Арктической зоне и на акватории СМП, требуемым международным правом.

С 1 января 2017 г. вступил в силу Полярный кодекс, регламентирующий многие аспекты работы морского флота в Арктике, который был принят Международной морской организацией (ИМО) в целях регулирования полярного судоходства, что свидетельствует о большом внимании международного сообщества к Арктической зоне, серьезной работе по обеспечению безопасности судоходства и экологической безопасности в регионе. Этот документ является важной нормой международного права, обязательной по конвенциям СОЛАС, МАРПОЛ, и мы обязаны его учитывать при формировании своей нормативно-правовой базы, регулирующей судоходство в акватории Севморпути.

Для судоходства в ледовых условиях Полярный кодекс требует (12-я глава) «обеспечения судов, эксплуатирующихся в полярных водах, надлежащим образом квалифицированным персоналом» (п. 12.1). Администрация судна может разрешить привлечение иных лиц (т.е. ледовых лоцманов) при условии, что «на борту должно быть достаточное количество лиц, отвечающих соответствующим требованиям к подготовке для полярных вод, для исполнения всего графика несения вахты (п. 12.3.2.2)». Есть там и другие требования к этим «иным лицам» – ледовым лоцманам.

В Правилах ледовой лоцманской проводки судов в акватории СМП (раздел IV «Правил плавания в акватории Северного морского пути», утвержденных Приказом МТ РФ от 17/01-2013 года № 7), которыми должны руководствоваться капитан судна и ледовый лоцман в ходе ледовой лоцманской проводки, положения этой нормы международного права не учтены.

Также в Правилах ледовой лоцманской проводки в нарушение российского закона не учтены требования 6-й главы КТМ РФ, которой регулируется деятельность морских лоцманов. Нарушаются статьи: 85 (лоцманская проводка судов), 86 (цели лоцманской проводки судов), 87 (морские лоцманы), 88 (государственный надзор за деятельностью лоцманских организаций), 92 (выполнение лоцманом обязанностей публичного характера), 93 (лоцманское удостоверение), – и другие статьи этой главы.

Никак не отражены в действующих Правилах ледовой лоцманской проводки и нормативные требования «Положения о морских лоцманах РФ», утвержденного Приказом Минтранса России от 22/07-2008 г. № 112, в отношении: гражданства, здоровья, образования, подготовки и повышения квалификации, получения удостоверений, прав и обязанностей морских лоцманов при осуществлении лоцманской проводки и др., которые в соответствии с российским законодательством полностью распространяются на ледовых лоцманов. Фактически пункт 33 этих Правил (из 9 строчек) подменяет собой «Положение о морских лоцманах РФ» (18 страниц с приложениями).

Из этого следует, что Правила ледовой лоцманской проводки судов требуют отмены и полной ревизии, поскольку они противоречат действующим нормам права либо частично дублируют их. По информации источников эта работа вроде бы началась, но если это так, то началась эта работа с запозданием в пять лет и негласно, без привлечения к обсуждению проблемы широкого круга специалистов, что может привести к тому же результату. В существующей геополитической ситуации арктического узла другие страны используют любые наши недоработки себе во благо и не будут «толерантны» к российским национальным интересам без использования нами всех форм защиты, демонстрации этих интересов и их правового обеспечения.

О перспективах развития арктического судоходства еще в 2013 году сказал генеральный секретарь ИМО Коджи Секимицу: «Мы действительно ожидаем, что объем перевозок по СМП существенно вырастет в ближайшие годы, и поэтому важно, чтобы международные стандарты, утвержденные ИМО, применялись для каждого судна, идущего по СМП. Я убежден, что нормативы ИМО обеспечат поддержание безопасности судоходства на СМП».

В 2017 году генсек ИМО Китак Лим в своем интервью отметил: «Ожидаю, что российское правительство продолжит вносить существенный вклад в безопасность на море, охрану окружающей среды и эффективность судоходства по Северному морскому пути». В 2019 году Международная морская организация (ИMO) получила статус наблюдателя в Арктическом совете, что позволит Совету ИMO более тесно взаимодействовать с Арктическим советом по вопросам, связанным с обеспечением безопасности на море и защиты морской среды в Арктическом регионе.

В Правилах плавания в акватории Северного морского пути нет ничего о порядке выдачи удостоверений ледовых лоцманов СМП, однако Администрацией Северного морского пути, которая осуществляет организацию ледовой лоцманской проводки судов в акватории СМП (ст. 5.1 КТМ РФ), в 2013 году было выдано 26 удостоверений о праве ледовой лоцманской проводки судов. Уже сейчас в этом важнейшем вопросе в таком экологически уязвимом регионе, как воды нашей Арктики, в нарушение законодательства РФ закладывается бесконтрольность ледовой лоцманской проводки.

Из пяти организаций, оказывающих услуги по ледовой лоцманской проводке в акватории СМП, которые представлены на официальном сайте Администрации Северного морского пути, две являются частными. Основной целью деятельности этих частных компаний является не «обеспечение безопасности плавания судов и защита морской среды» (ст. 86 КТМ), а извлечение прибыли из оказания лоцманских услуг (ст. 2, ст. 50 ГК РФ).

Они объективно не могут и даже не собираются, скорее всего, контролировать процесс ледовой лоцманской проводки своими лоцманами, а наоборот – изначально предлагают услуги по защите интересов своих заказчиков в их возможном споре с властями. Словом, ничего, кроме бизнеса.

– ООО «Ледовые лоцманы», единственным учредителем которого является МОО «Ассоциация морских капитанов» (АМК), член Международной федерации ассоциаций морских капитанов (IFSMA), оказывает услуги широкого спектра в различных сферах морского бизнеса: ледовая лоцманская проводка в Белом, Баренцевом и арктических морях всех типов судов; агентирование судов в портах Арктического региона; проведение всех видов сюрвейерских работ; транспортно-экспедиторские работы; консультационные услуги по защите интересов судна при взаимодействии с портовыми и другими местными властями (!); организация погрузо-разгрузочных работ (с их сайта).

– АНО «Гильдия полярных лоцманов», формально некоммерческая организация, у которой только один учредитель – частная коммерческая компания АО «ПС БАЛТ». По сути, это трансформация АНО «Гильдия лоцманов Кандалакшского залива» с теми же действующими лицами и той же задачей безрискового бизнеса на лоцманской функции. В этой компании лоцманское дело также сочетается с другими видами деятельности: «оптовой торговлей» (кроме мотоциклов!) и «маркетинговыми исследованиями», – а ее директриса (учитывая возможную путаницу в фамилии) руководит еще и образовательной компанией, разрываясь между Москвой и С.-Петербургом.

Обязанности публичного характера

В силу особой уязвимости природы Арктики развитие торгового судоходства в этом регионе, без принятия всех возможных мер ее защиты и организации максимально возможного контроля за судами, может привести к пагубным последствиям. В этой связи особое значение приобретает выполнение лоцманом обязанностей публичного характера. Государственным морским лоцманам СССР, например, полуофициально вменялись даже некоторые функции по охране государственной границы.

В условиях арктического судоходства во время ледовой лоцманской проводки лоцман не часами, как в порту, а неделями находится на проводимом судне и длительное время является единственным представителем государства на борту иностранного судна. В таких условиях очень важно, что кроме его основной обязанности: оказание помощи капитану в сложных условиях ледового плавания, – у него есть полномочия и обязанность по контролю за «выполнением капитаном судна, лоцманскую проводку которого он осуществляет, правил плавания судов и правил предотвращения загрязнения с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором» (ст. 92 КТМ).

Но эту особенно важную для Арктики функцию может полноценно выполнять только государственный лоцман. Кто позволит ледовому лоцману частной компании, для которой целью является извлечение прибыли, отстаивать интересы российского государства на иностранном судне, проводку которого хозяин компании выиграл в конкурентной борьбе? Вопрос, конечно, риторический. Один смельчак, может, и проявит принципиальность, но тут же окажется за воротами «без выходного пособия»: себе урок и другим в назидание.

На сегодняшний день в правовом обеспечении лоцманского дела существует ярко выраженная диспропорция ответственности государства за организацию лоцманского обеспечения в своих водах и безответственности частных лоцманских компаний за убытки вследствие ошибки лоцмана. Пока лоцманские услуги оказываются частными компаниями, эту диспропорцию невозможно устранить.

Притом что: Северный морской путь является федеральной собственностью; государственное управление им является основой сохранения СМП как национальной коммуникации России в Арктике; СМП дотируется из федерального бюджета, поскольку он крайне важен для освоения наших энергетических ресурсов на континентальном шельфе и для вывоза энергоресурсов, которые добываются на сухопутной части Арктики; при решении проблем Арктики проводится федеральная политика на основе государственного протекционизма, – услуги по ледовой лоцманской проводке в акватории СМП могут оказывать любые организации (в том числе находящиеся в иностранной собственности) и граждане.

Арктический морской транспортный коридор относится к жизненно важным транспортным коммуникациям страны, и его инфраструктура еще долгое время будет субсидироваться государством, причем особенно значительно в период становления (восстановления). Возникают вопросы: как наиболее эффективно применять субсидии, как совместить с дотированием СМП задачу по обеспечению доступности коммерческих услуг ледовых лоцманов и как определять размер оплаты ледовой лоцманской проводки судна «исходя из объема фактически оказанных услуг», – если лоцманской организации, предлагающей услуги ледовых лоцманов, не требуется ничего, кроме мобильного телефона и, возможно, компьютера при том, что она не несет ответственности за убытки по вине лоцмана (КТМ РФ ст. 102, п. 1, п. 2; ст. 103; 104, п. 1).

Опасность судоходства в акватории Северного морского пути связана не только с размерами, состоянием судна, типом груза и состоянием окружающей среды, в которой действует судно, но также в значительной мере с уровнем квалификации экипажа. Использование на судах под удобными флагами менее квалифицированных/опытных, низкооплачиваемых экипажей из стран третьего мира увеличивает опасность морских аварий и ущерба окружающей среде, а для поддержания должного уровня безопасности мореплавания требует использования квалифицированных, ответственных лоцманов и добротного нормативного обеспечения их работы.

Лоцманы открытого моря

Похожие условия ледовой лоцманской проводки в зимний период существуют и на Балтике. Уже много лет услуги лоцманов открытого моря (ледовых лоцманов) на Балтике, в том числе в наших территориальных водах и нашей экономической зоне, без какой-либо регламентации оказывают любые организации, российские и даже нероссийские, граждане. Нарушаются те же статьи главы VI КТМ РФ, о которых сказано выше, а также Резолюция Международной морской организации ИМО, участником которой является наша страна.

Услуги ледовых лоцманов (лоцманов открытого моря) на Балтике также никак не урегулированы и отраслевым ведомством никак не контролируются, хотя основной поток судов больших размеров с опасными грузами идет из/в российские порты и многие нефтеналивные суда пользуются услугами лоцманов открытого моря непонятного статуса, называемых «айс эдвайзерами», «суперинтендантами» и т.д.

Последним нормативным документом в этой области был Приказ ММФ СССР от 04/01-1981 года № 2 «Об утверждении положения о государственных морских лоцманах открытого Балтийского моря», изданный на основании Резолюции ИМО А.480 (XII) от 19 ноября 1981 г. (заменена Резолюцией ИМО А.1081(28) от 04/12-2013 г.). Приказ издан «в целях повышения безопасности мореплавания в Балтийском бассейне и в соответствии с Протоколом Конференции лоцманских властей стран Балтийского моря от 22/10-1979 г.» (преамбула). Де-юре этот приказ является действующим (Приказ МТ РФ от 12/02-1999 г. № 6, п. 7 Приложения № 2), однако де-факто он уже давно не исполняется.

Эта недоработка превратила важное звено обеспечения защиты окружающей среды и безопасности торгового мореплавания в зоне международной ответственности России в сверхвыгодный «бизнес», в котором задействованы российские «провайдеры лоцманских услуг» (наши частные лоцманские компании), иностранные граждане и просто любые лица.

Неурегулированность деятельности лоцманов открытого моря на Балтике не мешает частникам зарабатывать не меньше 20 млн рублей в год (по очень грубым прикидкам) на безопасности мореплавания, но не позволяет организовать оказание этих услуг на государственном уровне. В нарушение международных договоров России деятельность лоцманов открытого Балтийского моря у нас полностью вышла из-под контроля государства.

Район Балтийского моря, как и Арктика, представляет собой такую же уникальную в мировых масштабах, уязвимую водную экосистему, которая подвержена воздействию со стороны международного судоходства. ИМО признала Балтийское море «особо уязвимым морским районом», что включает в себя особые защитные меры для контроля над международной морской деятельностью. Кроме того, Балтийское море определено как «особый район» в ряде приложений к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78), что означает предъявление более жестких требований к эксплуатации морского транспорта в данном районе.

Резолюция А1081(28), принятая ИМО 04/12-2013 года, «рекомендует всем правительствам-членам принять все необходимые и надлежащие меры для поощрения того, чтобы капитаны и собственники судов, имеющих право плавать под флагом их государства, при прохождении транзитом через Балтийское море… пользовались услугами лишь должным образом квалифицированных лоцманов открытого моря, имеющих лицензию» (п. 1).

Эта Резолюция ИМО «предлагает правительствам прибрежных государств Балтийского моря: предоставлять информацию о том, каким образом могут быть получены услуги должным образом квалифицированных лоцманов открытого моря, имеющих лицензию (п. 2.1); принимать все необходимые и надлежащие меры к тому, чтобы в лоцманской службе предоставлялись услуги только должным образом квалифицированных лоцманов, имеющих лицензию (п. 2.2); принимать все необходимые и надлежащие меры к тому, чтобы все должным образом квалифицированные лоцманы открытого моря имели удостоверение лоцмана открытого моря… (п. 2.3)».

Лоцманские власти прибрежных стран Балтийского моря, в том числе и СССР, осознавая особую уязвимость его морской среды и важность, которую она представляет для людей, живущих на его побережье; учитывая трудности, которые представляет для плавания район Балтийского моря из-за узких проливов, мелководья, групп островов и ледового покрытия в зимний период; а также увеличение интенсивности судоходства, в особенности увеличение нефтяных перевозок, еще в 1979 году на Конференции лоцманских властей стран Балтийского моря, состоявшейся 18-22 октября в Гамбурге, приняли Правила о минимальных квалификационных требованиях и условиях работы лоцманов открытого Балтийского моря.

Комиссия лоцманских властей стран Балтийского моря (Baltic Pilotage Authorities Commission ВРАС), в работе которой мы и сейчас участвуем, не одобряет зарабатывание денег ледовыми лоцманами из Канады, другими «айс эдвайзерами» непонятного статуса и считает, что в водах Балтийского моря должны работать только организованные надлежащим образом национальные лоцманы прибрежных государств. Однако Резолюция ИМО А1081(28) нашей страной, получается, не выполняется.

Решение вышеизложенных проблем при сохранении коммерческих целей оказания лоцманских услуг частными компаниями займет длительное время, потребует огромной правовой работы, но в итоге, как говорит мировой опыт, не гарантирует успешное их решение. При этом все вышеуказанные проблемы, наряду с основной – организацией стабильного качественного лоцманского обеспечения во всех морских портах России, – легко и быстро решаются принятием законопроекта о создании государственной лоцманской службы России.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 234): «Прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его», – и это полностью соответствует ст. 32 Закона об исключительной экономической зоне РФ.

Более того, «на государства возлагается выполнение их международных обязательств по защите и сохранению морской среды. Они несут ответственность в соответствии с международным правом» (там же, п. 1 ст. 235).

Заключение

С учетом изложенного современного опыта IMPA/ЕМРА/ВРАС, наработок времен СССР, опыта Ассоциации морских лоцманов России перестроечного периода и отрицательного опыта конкурентной борьбы частных лоцманских компаний за «рынок лоцманских услуг» в настоящее время необходимо:

– подготовить Положение о ледовых лоцманах Севморпути (о деятельности лоцманов открытого моря в территориальном море и экономической зоне России) либо внести дополнительную корректуру в «Положение о морских лоцманах РФ»;

– отменить и полностью переработать раздел IV «Правил плавания в акватории Северного морского пути»;

– функцию лоцманского обеспечения в акватории Севморпути закрепить за единой государственной лоцманской организацией России, т.к. другого метода контролировать деятельность ледовых лоцманов и в целом лоцманов открытого моря в территориальных водах России нет;

– ускорить принятие поправки в КТМ РФ о создании единой национальной государственной лоцманской службы, которая обеспечит стабильность работы всех лоцманов в районах обязательной и необязательной лоцманской проводки, в том числе все организационные проблемы ледовой лоцманской проводки, и решит проблему нецелевого использования лоцманского сбора.

Морские вести России №11 (2019)

ПАО СКФ
IV ежегодная конференция ежегодная конференция: «SMART PORT: ЭФФЕКТИВНОСТЬ, БЕЗОПАСНОСТЬ, ЭКОЛОГИЧНОСТЬ»
Восточный Порт 50 лет
НПО Аконит
Подписка 2024
Вакансии в издательстве
Журнал Транспортное дело России
Морвести в ТГ

12.03.2024

Транспортная политика

28.02.2024

Транспортная политика

30.01.2024

Транспортная политика