Фото: «Морские вести России»

Предстоящее в декабре 2021 года заседание Морской коллегии при Правительстве РФ (далее – Морская коллегия) будет отчасти посвящено 20-летию ее образования и подведению основных итогов ее деятельности за этот достаточно продолжительный период. Прежде чем говорить об этих итогах, хотелось бы очень кратко остановиться на истории создания Морской коллегии и попытаться проанализировать ее деятельность с точки зрения полезности для государства и общества в целом.

Александр Балыбердин, заместитель председателя НЭС Морской коллегии, директор ИКИ НМП РТУ МИРЭА, к.э.н.

Безусловно, история формирования морской политики современной России заслуживает того, чтобы рассматривать ее более широко и многопланово, но это не является целью статьи. Желающим погрузиться в эту тему более глубоко можно рекомендовать ознакомиться с фундаментальным трудом Г.К. Войтоловского «Взгляд на системное морепользование. Вхождение в маринистику» (2009 г.), монографией первого ответственного секретаря Морской коллегии М.В. Московенко «Морская политика России в конце XX – начале XXI в.» (2021г.) и сборником документов «Морская коллегия при Правительстве РФ. История, деятельность, документы» (2016 г.).

Данная статья преследует целью осветить только некоторые итоги 20-летней деятельности Морской коллегии и не претендует на всеобъемлемость.

В начале пути

Итак, общеизвестно, что во исполнение указа президента РФ Морская коллегия была образована постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2001 г. № 662. Этим же решением утверждены Положение о ней и состав. Первым председателем Морской коллегии, с согласия президента РФ, назначен председатель Правительства РФ М.М. Касьянов. Главнокомандующий Военно-морским флотом адмирал флота В.И. Куроедов назначен заместителем председателя Морской коллегии, а первым ее ответственным секретарем (2001-2004 годы) – помощник главнокомандующего ВМФ по вопросам морской деятельности М.В. Московенко.

В состав Морской коллегии первоначально были включены 11 министров РФ, а также руководители всех ведущих федеральных служб, связанных с морской деятельностью. Ни одна другая межведомственная комиссия, которую лично возглавлял председатель Правительства РФ, не имела такого представительного состава. В СМИ Морскую коллегию иногда стали образно называть «Морским Правительством России», что, по существу, было недалеко от истины. На коллегию были возложены задачи по реализации морской политики, изложенные в Морской доктрине РФ.

В соответствии с Положением о Морской коллегии она стала постоянно действующим координационным органом, обеспечивающим согласованные действия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти приморских субъектов РФ. Кроме того, в ее состав были включены представители научных, общественных и других организаций различных форм собственности, осуществляющих морехозяйственную деятельность.

Опыт 20-летнего функционирования Морской коллегии подтверждает правильность принятого президентом РФ решения о создании в России полномочного органа, ответственного за реализацию национальной морской политики, именно при Правительстве РФ, хотя первоначально в «Основах политики РФ в области военно-морской деятельности», утвержденных указом президента РФ от 4 марта 2000 г., в качестве основного механизма, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти при научном изучении, промышленном освоении и использовании ресурсов и пространств Мирового океана, предусматривалось создание специального коллегиального органа при Президенте (Правительстве) РФ – Морской коллегии.

Создание Морской коллегии именно при Правительстве РФ позволило разделить управленческие уровни – отделить уровень определения национальной морской политики от уровня реализации этой политики. При этом и Правительство в целом, и отдельные федеральные органы исполнительной власти (функциональные направления морской политики), и органы исполнительной власти приморских субъектов (региональные направления морской политики), безусловно, принимают также участие и в формировании национальной морской политики. Во многом этот механизм «обратной связи» реализуется также через Морскую коллегию.

Большую роль в создании указанного механизма сыграло состоявшееся в марте 2001 года совместное заседание ряда секций Научного совета при Совете безопасности. Основными докладчиками на этом заседании выступили главнокомандующий ВМФ адмирал флота В.И. Куроедов и руководитель Центра Мирового океана Совета по изучению производительных сил Минэкономики России и РАН (СОПС) профессор Г.К. Войтоловский.

Участниками заседания были поддержаны предложения докладчиков о необходимости разработки Морской доктрины РФ в качестве основного стратегического документа, определяющего цели и задачи в области морской деятельности, пути их достижения и способы достижения. Было решено, что Морская доктрина должна быть ориентирована на формирование морского потенциала государства, соответствующего требованиям современности.

27 июля 2001 г. было подписано поручение президента РФ В.В. Путина № Пр-1384 о переходе к реализации национальной морской политики и создании при Правительстве РФ Морской коллегии, а поручением № Пр-1387 была утверждена Морская доктрина РФ на период до 2020 года, содержавшая положение о том, что Правительство через федеральные органы исполнительной власти и Морскую коллегию осуществляет руководство реализацией задач национальной морской политики.

Таким образом, впервые в истории России был разработан и утвержден президентом РФ долговременный документ, интегрирующий по своему содержанию все функциональные и региональные направления морской деятельности страны. Ни одна мировая морская держава на тот момент такого документа не имела.

Утвердив Морскую доктрину, президент четко и ясно дал понять, что Россия, объявляя морскую политику, намерена решительно и твердо укреплять позиции среди ведущих морских держав. Основной задачей Морской коллегии стала реализация положений Морской доктрины РФ, реализация определенной президентом национальной морской политики.

Сегодня уже можно с полной ответственностью констатировать, что выполнение этой задачи на практике в определяющей степени способствовало восстановлению морской мощи государства, возрождению судостроительной промышленности, созданию морского потенциала, позволившего России по праву вернуть себе достойное место в ряду ведущих морских держав мира.

Символично, что первое заседание Морской коллегии состоялось 21 декабря 2001 года в г. Санкт-Петербурге в историческом здании Адмиралтейства и именно в том историческом кабинете, где до революции заседал Адмиралтейств-совет, преемник созданной Петром Великим в 1718 году Адмиралтейств-коллегии.

Обращаясь к итогам 20-летней работы Морской коллегии, автор предлагает рассмотреть ее деятельность по нескольким основным (но, безусловно, далеко не всем) функциональным направлениям.

Система стратегического планирования

Одним из самых значимых итогов деятельности Морской коллегии является формирование системы стратегического планирования в области морской деятельности государства.

Как уже отмечалось, основным документом стратегического планирования стала Морская доктрина РФ на период до 2020 года. Вместе с тем к особенностям формирования национальной морской политики России следует отнести утверждение ФЦП «Мировой океан», которое на два года опередило утверждение Морской доктрины государства. Хотя по принятой в настоящее время логике разработки документов стратегического планирования, ФЦП «Мировой океан» должна была стать рабочим механизмом реализации положений доктрины.

Для понимания этого «парадокса» оправдано небольшое историческое отступление, позволяющее в общих чертах разобраться, каким образом, шаг за шагом, восстанавливалось осознание Россией своей роли морской державы.

Так, поручением президента РФ Б.Н. Ельцина от 7 декабря 1995 года № 2784н/с Правительству было поручено подготовить предложения по выработке стратегической линии и защите государственных интересов страны в Мировом океане. Большую роль в появлении этого поручения сыграло обращение к президенту руководителей Миннауки (Б.Г. Салтыкова), РАН (Ю.С. Осипова), ряда видных деятелей Вооруженных сил и Военно-морского флота, науки и производства, в котором обосновывалась необходимость принятия неотложных мер по усилению влияния органов госвласти на морскую деятельность государства.

Во исполнение поручения президента председателем Правительства В.С. Черномырдиным 16 декабря 1995 года за № ВЧ-П8-39060 «О выработке стратегической линии России и защите государственных интересов в Мировом океане» Минэкономики совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами предлагалось определить основные направления развития морской деятельности России исходя из того, что изучение, освоение и использование Мирового океана, его ресурсов и дна должно осуществляться на основе единой системы геополитических, военно-стратегических, научно-технических, ресурсных и функциональных интересов страны.

Минэкономики (письмо от 5 января 1996 года № 20-П) внесло предложения в Правительство о целесообразности подготовки Концепции ФЦП «Мировой океан». Указанные предложения были поддержаны правительством и президентом страны (поручения президента Б.Н. Ельцина от 1 марта 1996 года № 2086н/с и Правительства от 6 марта 1996 года № ВЧ-П8-07212). Общее руководство разработкой проекта Концепции программы было возложено на Минэкономики. Принципиальным являлось то, что в замысле Концепции предлагалось рассматривать вопросы всестороннего изучения, промышленного освоения и последующего использования ресурсов и пространств Мирового океана в едином комплексе и тесной взаимосвязи.

Таким образом, по замыслу разработчиков, ФЦП «Мировой океан» изначально должна была стать межведомственным документом, объединяющим действия различных морепользователей по достижению единых целей и задач.

Следует особо подчеркнуть, что обоснование и настойчивое продвижение таких подходов в годы происходившей в стране неуправляемой дезинтеграции промышленного производства и кооперационных взаимосвязей между отраслями экономики и регионами явилось без преувеличения научным подвигом!

Утверждение президентом в январе 1997 года Концепции ФЦП «Мировой океан» положило по существу начало формированию национальной морской политики государства и заложило основы формирования системы государственного управления морской деятельностью.

В Концепции отмечалось, что Мировой океан является не только перспективной областью экономической деятельности государства, но и представляет собой важнейший фактор геополитики, район неизбежного соперничества государств, стремящихся к разделу его на сферы своего влияния. Также отмечалось, что для социально-экономического развития России, позиционирующей себя в качестве одной из ведущих морских держав, научное изучение, промышленное освоение и последующая эксплуатация ресурсов и пространств Мирового океана, и в первую очередь морей, омывающих побережье страны, имеют первостепенное значение.

Правительство РФ (постановление от 22 февраля 1997 года № 192 «О разработке ФЦП «Мировой океан»), согласившись с основными положениями Концепции, утвердило порядок, а также установило сроки разработки и представления проекта «Мировой океан».

К разработке программы были привлечены практически все федеральные органы исполнительной власти, связанные с морской деятельностью России, а также ведущие научно-исследовательские организации страны: министерства экономического развития, иностранных дел, науки и технологий, обороны, природных ресурсов, сельского хозяйства и продовольствия, транспорта, Госкомитет РФ по вопросам развития Севера, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Институт океанологии им. П.П. Ширшова Российской академии наук, Всероссийский НИИ геологии и минеральных ресурсов Мирового океана, 24-й Центральный НИИ Минобороны, Всероссийский НИИ рыбного хозяйства и океанографии, Государственный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт морского транспорта, Государственный научный центр – Центральный НИИ им. академика А.Н. Крылова, Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам развития Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера, государственные научные центры РФ - Арктический и Антарктический НИИ и Гидрометеорологический научно-исследовательский центр РФ, Всероссийский НИИ гидрометеорологической информации – Мировой центр данных Росгидромета, Государственный океанографический институт Росгидромета, Всероссийский НИИ внешнеэкономических связей, Ассоциация международного морского права.

Большой вклад в разработку программы внесли академик Н.П. Лаверов, член-корреспондент РАН С.С. Лаппо, доктора наук Г.К. Войтоловский, В.П. Синецкий, адмиралы флота И.М. Капитанец и В.И. Куроедов, а также многие сотрудники Совета безопасности РФ, Минэкономики, Минобороны и других заинтересованных министерств, ведомств и научных организаций. Большая заслуга в продвижении самой идеи разработки ФЦП и в постоянной поддержке ее разработки и реализации на всех уровнях управления принадлежит руководителю департамента Минэкономики Ю.М. Колочкову.

Подготовленная таким солидным научным коллективом программа была утверждена Правительством 10 августа 1998 года (постановление № 919). При этом на проведение мероприятий ФЦП «Мировой океан» были выделены соответствующие бюджетные ассигнования, позволившие решить отдельные, наиболее острые вопросы.

О значении, придаваемом руководством страны возрождению морского потенциала государства, говорит и тот факт, что отдельным распоряжением Правительства (от 01.11.1997 № 1574-р) был утвержден перечень первоочередных мероприятий ФЦП «Мировой океан», которые могли быть реализованы в 1998 году, то есть до официального утверждения самой программы! Следует отметить, что это решение было принято в условиях жесточайшего дефицита финансовых ресурсов в стране.

При этом во многом благодаря объективной оценке сложившейся в государстве непростой социально-экономической ситуации было признано, что сохранение сформировавшегося ведомственного подхода к освоению Мирового океана неизбежно приведет к конкуренции за выделяемые государством ресурсы, противоречиям и конфликтам между отраслями морского хозяйства.

В тоже время важнейшей целью освоения Мирового океана являлась долговременная эксплуатация его пространств и ресурсов на основе единого системного подхода к определению стратегии развития, размещения, организации и управления всей морехозяйственной деятельностью, выбора сбалансированных и эффективных направлений укрепления и наращивания морской мощи РФ, сочетающих выделение необходимых средств как на освоение Мирового океана, так и на защиту государственных интересов в любом его районе.

Поэтому вопрос о необходимости, порядке и сроках разработки в рамках ФЦП «Мировой океан» Морской доктрины РФ рассматривался Военно-морским флотом и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти как назревшая необходимость разработки и реализации долговременной комплексной государственной политики в целях утверждения политического курса в области освоения и использования ресурсов и пространств Мирового океана в интересах обеспечения устойчивого экономического развития и национальной безопасности.

Таким образом, в рамках ФЦП «Мировой океан» были сформированы основные документы стратегического планирования: «Морская доктрина РФ на период до 2020 года» и «Основы политики РФ в области военно-морской деятельности», утвержденные указом президента РФ от 4 марта 2000 г.

На первом заседании Морской коллегии в Санкт-Петербурге был поставлен вопрос о необходимости приведения в соответствие с Морской доктриной нормативных правовых актов по видам морской деятельности, а также отмечена необходимость рассмотрения на заседаниях коллегии вопросов комплексного решения морских региональных проблем.

Вместе с тем было очевидно, что определение основных направлений государственной политики в области морской деятельности создавало фундамент для разработки целого ряда документов стратегического планирования, инициатором разработки и реализации которых стала Морская коллегия! Многие правовые нормы приходилось в буквальном смысле «пробивать» годами, неоднократно коллегиально обсуждая их на заседаниях Морской коллегии и упорно убеждая высшее руководство страны в необходимости их принятия.

Здесь не лишне будет напомнить, что федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ», узаконивший наконец само понятие и приемлемость плановости в процессе социально-экономического развития новой России, появился только в 2014 году (от 28.06.2014 № 172-ФЗ). В определенном смысле деятельность Морской коллегии по формированию системы стратегического планирования в области морской деятельности до 2014 года осуществлялась не благодаря, а вопреки действовавшим в то время нормам законодательства.

Своеобразным «генератором идей», выносимых на рассмотрение коллегии, зарекомендовал себя Научно-экспертный совет Морской коллегии. Именно при активной поддержке и участии Научно-экспертного совета Морской коллегией 19 декабря 2006 года был сделан следующий шаг в создании системы документов стратегического планирования в области морской деятельности – организована разработка Стратегии развития морской деятельности РФ. Идейным вдохновителем этой работы, помимо профессора Г.К. Войтоловского, стал выдающийся ученый, заместитель председателя НЭС В.П. Синецкий, автор более чем 80 научных трудов, среди которых – «Концептуальная модель морской доктрины РФ» (2001). Ему же принадлежит заслуга в обосновании термина «национальная морская политика» и включении его в Морскую доктрину РФ. Благодаря его научному потенциалу и организаторским способностям научным коллективом СОПСа была успешно разработана, рассмотрена на заседании НЭС Морской коллегии, одобрена на заседании Морской коллегии и 8 декабря 2010 года утверждена Правительством Стратегия развития морской деятельности РФ до 2030 года (распоряжение № 2205-р).

По своему содержанию Стратегия была направлена на обеспечение интересов России в Мировом океане, повышение эффективности основных видов морской деятельности, а также на развитие ее в целом. Исходя из основных проблем развития морской деятельности и рисков применительно к функциональным и региональным направлениям национальной морской политики, в этом документе были определены стратегические цели и задачи развития существующих и перспективных видов морской деятельности.

Следует также отметить, что в Стратегию была включена задача, связанная с разработкой и реализацией программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий в качестве самостоятельного компонента комплексных стратегий и программ социально-экономического развития приморских субъектов РФ и программ развития приморских муниципальных образований, что на годы опередило принятые подходы к их подготовке.

В дополнение и развитие Морской доктрины РФ до 2020 года, определившей стратегические задачи и основные направления национальной морской политики, Стратегией впервые были установлены целевые показатели во всех сферах морской деятельности государства, за достижение или недостижение которых соответствующие федеральные органы исполнительной власти несут ответственность и ежегодно отчитываются перед президентом России.

Появление утвержденных Правительством РФ целевых качественных и количественных показателей создало основу для перехода системы мониторинга развития морской деятельности в стране на качественно новый уровень.

С выходом уже упоминавшегося федерального закона «О стратегическом планировании в РФ» (от 28.06.2014 № 172-ФЗ) НЭСом Морской коллегии была проделана серьезная оргработа по пересмотру и переработке в сроки, установленные законом, основных документов стратегического планирования в области развития морской деятельности:

– 22 июня 2015 года распоряжением Правительства РФ № 1143-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Мировой океан» на 2016-2031 годы;

– 26 июля 2015 года президентом утверждена Морская доктрина РФ до 2030 года;

– 20 июля 2017 года указом президента № 327 утверждены «Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности РФ до 2030 года»;

– распоряжением Правительства от 30 августа 2019 года № 1930-р утверждена новая редакция Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года.

Следует кратко заметить, что разработанная под существенным «нажимом» со стороны Морской коллегии Концепция ФЦП «Мировой океан» на 2016-2031 годы так и не превратилась в полноценную программу. Причины и последствия этого факта требуют отдельного рассмотрения. Вместе с тем, как представляется, без скоординированной в рамках единой программы целенаправленной деятельности дальнейшая реализация национальной морской политики может столкнуться с определенными трудностями.

Параллельно с разработкой Стратегии развития морской деятельности РФ Морской коллегией была развернута работа по выполнению п. 1.6 протокола заседания Совета безопасности РФ от 9 июня 2010 года (утвержден президентом РФ 21 июня 2010 г. № Пр-1791) о подготовке законопроекта «О государственном управлении морской деятельностью РФ».

Концепция законопроекта была одобрена Морской коллегией 21 марта 2013 года. Законопроект был впервые рассмотрен на заседании НЭС Морской коллегии 25 августа 2015 года.

Вместе с тем разработка законопроекта зачастую не встречала понимания, а иногда вызывала прямое противодействие отдельных федеральных органов исполнительной власти, усматривающих в нем некую угрозу своим ведомственным интересам.

Были и иные предложения. Например, о создании некоего Морского кодекса, предназначенного «объединить» в себе все законодательные нормы, касающиеся морепользования и морехозяйственной деятельности. Учитывая тот факт, что эти нормы определены несколькими международными актами, более чем 35 законодательными актами (в том числе 5 кодексами), 5 указами президента РФ и почти 60 решениями Правительства РФ, такая «оптимизация» морского законодательства была признана бесперспективной.

Несмотря на непростую судьбу законопроекта, концепция и содержание которого неоднократно рассматривались на заседаниях НЭС Морской коллегии и дважды были одобрены на заседаниях самой коллегии, упорная работа по его продвижению государственным заказчиком в лице Минобороны сохраняет хорошие шансы на ее успешное завершение.

Федеральный закон «О государственном управлении морской деятельностью РФ» должен «узаконить» цели, задачи, принципы и методы госуправления морской деятельностью, а также закрепить на законодательном уровне сложившуюся на практике систему госуправления морской деятельностью, включающую органы управления этой деятельностью и разрабатываемые ими документы стратегического планирования. Это тем более важно, что до настоящего времени в функционале ни одного федерального органа исполнительной власти не значится задача по комплексному формированию долговременной морской политики! Принятие закона позволит в основном завершить систему нормативно-правового обеспечения развития морской деятельности РФ.

Естественно, этот вывод не относится к разработке иных законодательных норм, регулирующих отдельные виды морской деятельности. Здесь еще много белых пятен и, следовательно, большой простор для деятельности Морской коллегии и ее Научно-экспертного совета.

Система государственного управления

Следует отметить, что за 20 лет функционирования Морская коллегия провела 29 заседаний и 32 совещания, тематика которых охватывает практически все стороны реализации морской политики государства.

Благодаря принципиальной позиции Морской коллегии и авторитету ее председателей было ускорено согласование и принятие документов стратегического планирования по функциональным направлениям национальной морской политики, ряда законопроектов и иных нормативных правовых актов, обеспечено проведение скоординированных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в области морских научных исследований, глубокой модернизации судостроительного комплекса, внедрения схем государственно-частного партнерства, обеспечения государственного протекционизма в области отечественного судостроения и каботажных перевозок, создания и совершенствования систем безопасности мореплавания и военной защищенности территории страны с морских направлений, сохранения морских биоресурсов, борьбы с пиратством и браконьерством и многих других.

Особое внимание уделялось и уделяется Морской коллегией обеспечению функционирования Северного морского пути и развития всех видов морской деятельности в Арктическом регионе, а также в Антарктике. За годы работы коллегии ее выездными заседаниями охвачены практически все приморские регионы РФ.

Оправдали себя и нетрадиционные, не присущие другим правительственным комиссиям формы работы Морской коллегии, такие как совместные заседания Морской коллегии и Президиума Госсовета РФ, Морской коллегии и Совета безопасности РФ, Морской коллегии и морских советов Санкт-Петербурга, Республики Крым и города Севастополя, Морской коллегии и Госкомиссии по вопросам развития Арктики.

Вектор по интенсивной проработке Морской коллегией арктической тематики, в том числе вопросов, связанных с возрождением функционирования СМП, был задан президентом РФ на совместном заседании Президиума Госсовета РФ и Морской коллегии 2 мая 2007 г. на борту атомного ледокола «50 лет Победы». Эти направления работы были акцентированы в Положении о Морской коллегии, и с этого времени вопросы развития Арктической зоны ежегодно рассматривались Морской коллегией в основном на выездных мероприятиях в регионах.

Создание в начале 2015 года отдельной госкомиссии по вопросам развития Арктики внесло определенную путаницу в распределение обязанностей в данной сфере. Поскольку Арктика является одним из региональных направлений реализации положений национальной морской политики, изложенных в Морской доктрине РФ, не рассматривать в своей работе вопросы развития Арктической зоны Морская коллегия не могла. Создание госкомиссии с аналогичными функциями, руководство которой на начальном этапе было возложено на заместителя председателя Правительства РФ Д.О. Рогозина, одновременно возглавлявшего и Морскую коллегию, привело к тому, что многие заседания обеих комиссий стали проводиться в совместном режиме.

Издание единых протоколов совместных совещаний при наличии различных рабочих аппаратов комиссий и двух ответственных секретарей не могло способствовать налаживанию эффективной работы на данном направлении. Указанная «двойственность» сохраняется до настоящего времени. Причем «разведение» руководства упомянутыми координирующими органами на разных вице-премьеров не решило указанной проблемы.

Хотелось бы остановиться и еще на одном рабочем аспекте. Поскольку формирование Морской коллегии осуществлялось Правительством РФ на тех же принципах, что и формирование иных правительственных и межведомственных комиссий, коллегия не получила своего рабочего органа и штатного секретариата, способного осуществлять организационную и контрольную деятельность между заседаниями коллегии. Безусловно, это негативно отражалось и продолжает отражаться на эффективности деятельности коллегии.

Также остро чувствовалось отсутствие у Морской коллегии на первоначальном этапе ее деятельности своего научно-экспертного органа, способного оперативно давать оценку представляемым для рассмотрения на заседаниях коллегии материалам, а также готовить на соответствующем профессиональном и научном уровне проекты решений коллегии и другие аналитические материалы, выносимые на ее рассмотрение.

И хотя формально решение о формировании рабочих органов Морской коллегии было принято на втором ее заседании (2002 год), реализовано это решение было только в 2004 году с приходом к руководству коллегией председателя Правительства РФ М.Е. Фрадкова. Большая заслуга в этом принадлежит помощнику председателя Правительства РФ А.И. Николаеву, сменившему М.В. Московенко на посту ответственного секретаря коллегии.

Именно в этот период были сформированы морские советы в приморских регионах, а во всех федеральных органах исполнительной власти, руководители которых входили в состав Морской коллегии, были сформированы межведомственные комиссии по соответствующим направлениям морской деятельности. В аппарате Правительства был сформирован Секретариат Морской коллегии из нештатных сотрудников аппарата и министерств и ведомств, в которых были сформированы межведомственные комиссии.

Межведомственные комиссии во главе с руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию подпрограмм ФЦП «Мировой океан», должны были обеспечить контроль их выполнения и соответствующую отчетность перед Морской коллегией.

Таким образом, могла быть создана эффективная структура мониторинга выполнения функциональных аспектов национальной морской политики, а морские советы в приморских регионах, в свою очередь, должны были стать центрами реализации региональных аспектов национальной морской политики, изложенных в Морской доктрине РФ.

Однако именно в эти годы значительная часть госзаказчиков подпрограмм ФЦП «Мировой океан» проявила стремление к «самостоятельности», вследствие чего выполнение ряда программ было досрочно завершено при серьезном сокращении финансирования. Так, в 2004 году Минэкономразвития и торговли была предпринята попытка свести 11 подпрограмм к выполнению только двух! И хотя такая позиция не была поддержана Правительством РФ, финансирование двух системообразующих подпрограмм (внешнеполитическая и судостроительная) и подпрограммы, ориентированной на развитие рыболовства, было прекращено по причине их якобы завершенности. Существенно ухудшилось финансирование и общесистемных научных разработок в рамках ФЦП, неоднократно переносились сроки конкурсов на выполнение НИР, снижалось качество их проведения. Всего в 2004-2005 годах была прекращена реализация шести из одиннадцати подпрограмм.

В основе этого процесса лежало, как представляется, общее развитие бюджетного процесса, ориентированное на создание системы главных распорядителей бюджетных средств, поощрение усиления их самостоятельности в распределении указанных средств по целям и задачам, отказ от «устаревших» механизмов финансирования реализации межведомственных и межрегиональных задач.

Все эти процессы опосредованно способствовали сворачиванию целевых подпрограмм ФЦП «Мировой океан», объединенных единым замыслом, и появлению на их месте большого числа ведомственных программ, не связанных едиными подходами, единой идеологией и общим замыслом.

Таким образом, повышение самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств в лице федеральных министерств и ведомств привело к тому, что отраслевые, ведомственные ориентировки стали преобладать над общими, интегральными и скоординированными в рамках единой ФЦП подходами.

Отчасти с этим процессом связано и некоторое «понижение» уровня руководства Морской коллегией, связанное с замещением с 2005 года должности ее председателя заместителями председателя Правительства РФ.

Вместе с тем обозначившееся преобладание ведомственных подходов в реализации морской политики потребовало адекватного усиления координирующей роли Морской коллегии и настоятельно заявило о необходимости повышения уровня научного и экспертного обеспечения ее деятельности. Привлечение к этой работе, как прежде, отраслевых научных организаций не всегда обеспечивало выработку объективной позиции, особенно по вопросам межведомственного характера.

В этих условиях было принято решение о формировании Научно-экспертного совета Морской коллегии (НЭС МК). Положение о НЭС МК было утверждено М.Е. Фрадковым 18 ноября 2004 года. О научной обстоятельности, с какой был подготовлен указанный документ, свидетельствует хотя бы тот факт, что переработанное Положение о НЭС МК было утверждено заместителем председателя Правительства РФ, председателем Морской коллегии при Правительстве РФ Ю.И. Борисовым только 25 декабря 2020 года!

Первое заседание НЭС МК состоялось в Доме Правительства РФ 2 декабря 2004 года.

В состав НЭС МК вошли видные ученые, специалисты и признанные эксперты в различных областях морской деятельности, в том числе в области военного дела, изучения и использования ресурсов Мирового океана, авторитетные юристы в области международного морского права. Первым председателем НЭС МК стал председатель СОПС академик РАН А.Г. Гранберг. Впоследствии этот пост занимали также видные ученые – профессор Г.К. Войтоловский, академик Н.П. Лаверов. В 2013 году НЭС МК возглавил доктор технических наук Л.Н. Клячко, бессменный член НЭС с момента его образования.

За 16-летнюю историю НЭС МК провел более 50 заседаний, на которых рассматривались наиболее острые проблемы морской деятельности, проекты законов и иных нормативных актов, проекты докладов о состоянии национальной безопасности в области морской деятельности и многие другие вопросы, выносимые на рассмотрение Морской коллегии. Большая организационно-техническая и научная работа в рамках деятельности НЭС проводилась и проводится его научным ядром: бессменным секретарем НЭС М.Б. Котеневым, его помощницей Н.М. Федоренко, руководителями секций: С.И. Буяновым, И.Ф. Глумовым, Г.Г. Гогоберидзе, А.М. Коноваловым, И.Г. Мосягиным, Р.И. Нигматулиным, В.Н. Половинкиным, А.П. Рудометкиным, А.М. Поповым, А.В. Соковым, С.В. Сологубом.

При этом НЭС не только обеспечивал и обеспечивает своей работой продуктивное и эффективное проведение мероприятий Морской коллегии, но и стал проводником идей от морепользователей, рассматривая многие из них в инициативном порядке и формируя обоснованное экспертное мнение для рассмотрения его при необходимости на Морской коллегии.

Следует заметить, что подготовленные НЭС МК предложения всегда внимательно рассматривались председателями Морской коллегии, которыми помимо председателей Правительства РФ М.М. Касьянова (2001-2004 гг.) и М.Е. Фрадкова (2004-2005 гг.) были также заместители председателя Правительства РФ С.Б. Иванов (2005-2011 гг.), Д.О. Рогозин (2012-2018 гг.) и Ю.И. Борисов (с 2018 г. по настоящее время).

Необходимо также отметить, что после создания Морской коллегии, а затем и формирования ее Научно-экспертного совета, СОПС, который с 1999 года осуществлял научное сопровождение выполнения ФЦП «Мировой океан», на долгие годы стал той научной организацией, которая непосредственно формировала основные документы стратегического планирования в области морской деятельности и обеспечивала научное и информационно-аналитическое сопровождение деятельности Морской коллегии. Издаваемые с 2003 года сборники трудов морского отделения СОПС «Теория и практика морской деятельности» до настоящего времени являются актуальной научной базой для решения многих насущных проблем морехозяйственной деятельности.

К сожалению, с уходом из жизни академика А.Г. Гранберга, а вскорости и профессора Г.К. Войтоловского, последовавшей за этим частой сменой руководителей СОПС и, наконец, произошедшим в 2016 году слиянием СОПС с Академией внешней торговли данная научная организация утратила свою роль в системе развития морской деятельности России.

В последующие годы функции научных организаций, обеспечивавших деятельность Морской коллегии и ее НЭС, успешно выполнял ФГУП «ЦНИИ «Центр» Минпромторга (руководители В.Г. Артюхов, затем С.И. Довгучиц), а с 2020 года эта функция возложена на Институт комплексных исследований национальной морской политики РТУ МИРЭА.

Нельзя не упомянуть и об активной работе Временной комиссии Совета Федерации ФС РФ по национальной морской политике, созданной в 2004 году под руководством члена Совета Федерации адмирала В.А. Попова. К 2006 году комиссия приобрела во флотской среде широкую известность и серьезный авторитет и была включена в структуру Совета Федерации в качестве постоянного формирования, утратив приставку «временная».

Комиссия стала постоянно действующей авторитетной экспертной площадкой, готовившей предложения по широкому кругу вопросов совершенствования законодательства в области морской деятельности, а то, что ее председатель одновременно являлся членом Морской коллегии при Правительстве РФ, способствовало координации проводимых мероприятий и вынесению на рассмотрение Морской коллегии злободневных вопросов, предварительно всесторонне проработанных в структуре законодательной ветви госвласти. Особенно важно это было при формировании нового законодательства в области морской деятельности. Разногласия между министерствами и ведомствами, в основе которых зачастую лежали узковедомственные интересы, находили разумное разрешение, что способствовало принятию нужных флоту законопроектов. Комиссия плодотворно проработала до 2011 года и была упразднена «по организационно-штатным мероприятиям» при смене руководства СФ, а отнюдь не из-за ее ненадобности.

Таким образом, созданные органы управления реализацией морской политики государства в лице Морской коллегии при Правительстве РФ и научно-экспертного сопровождения этой работы в лице Научно-экспертного совета Морской коллегии за прошедший период работы доказали свою эффективность и дееспособность, а также фактически сформировали основу госсистемы управления морской деятельностью России.

Отраслевая система подготовки кадров

Вопрос подготовки квалифицированных кадров для морского, рыбопромыслового и научного флотов впервые был рассмотрен на заседании Морской коллегии 17 октября 2003 года, при этом было принято принципиальное решение о создании университетских образовательных комплексов на северо-западе, Дальнем Востоке и юге России. Таким образом, коллегия поддержала сохранение ведомственных систем образования в Минтрансе, МО и Росрыболовстве, а также инициировала начало формирования федеральных университетов в системе Минобрнауки, ориентированных на подготовку научных кадров для отраслей, непосредственно связанных с морепользованием.

Почему этот вопрос при всей своей кажущейся очевидности заслуживает отдельного рассмотрения?

Следует отметить, что на протяжении последних трех десятилетий мы являемся свидетелями непрекращающихся попыток «унификации» системы высшего образования, направленных на фактическую ликвидацию специалитета. Все эти годы немногочисленные министерства и ведомства, сохранившие элементы административного управления отраслями экономики, упорно доказывают на всех уровнях, включая Госсовет РФ, что для них по-прежнему актуальным является подготовка инженеров, механиков, судоводителей и других «технических» специалистов, а не бакалавров и магистров широкого профиля, не имеющих элементарных профессиональных навыков!

Во многом благодаря этой стойкости профессионалов и поддержке Морской коллегии удалось сохранить и поднять на уровень современных требований систему подготовки кадров для отраслей экономики, непосредственно связанных с морепользованием.

На заседании Морской коллегии, которое состоялось 2 марта 2005 года, отмечалась необходимость проведения инвентаризации и анализа специальностей, по которым осуществляется подготовка специалистов в учебных заведениях морского и речного транспорта, рыболовства, гидрометеорологии, а также подготовки предложений по сохранению специальностей ведомственной направленности и расширению в случае необходимости номенклатуры таких специальностей.

При этом были даны поручения по проведению анализа потребности кадрового обеспечения морской деятельности, созданию долгосрочной межведомственной программы подготовки руководящих кадров. Разработке Положения о системе подготовки руководящих кадров в области морской деятельности и повышения их квалификации, а также соответствующих учебных программ, проработке финансирования мероприятий по формированию системы подготовки руководящих кадров в области морской деятельности и повышения квалификации. Аналогичные вопросы поднимались на заседаниях и совещаниях Морской коллегии и в последующие годы.

Определенную позитивную роль сыграло, на наш взгляд, проведение заседаний и совещаний Морской коллегии, посвященных вопросам морского образования, непосредственно на базе морских учебных заведений: Морского корпуса Петра Великого в Санкт-Петербурге, Государственного морского университета им. адмирала Ф.Ф. Ушакова (ректор С.И. Кондратьев), ГУМРФ имени адмирала С.О. Макарова (ректор С.О. Барышников), Северного Арктического федерального университета имени М.В. Ломоносова (ректор Е.В. Кудряшова).

Выпускники высших и средних учебных заведений Минтранса, Росрыболовства, Минобрнауки по-прежнему востребованы на рынке труда не только в РФ, но и за рубежом, что косвенно подтверждает правильность избранного курса на сохранение специалитета и учебных программ, направленных на подготовку необходимых флоту специалистов.

Большую роль в подготовке персонала для морского и рыбопромыслового флотов сыграло сохранение учебных парусных судов – основного материально-технического ресурса для проведения плавательной практики курсантов и слушателей морских учебных заведений.

Поддержка Морской коллегией на заседании 16 июля 2004 года идеи проведения кругосветного плавания барка «Крузенштерн» (капитан О.К. Седов) в 2005-2006 гг., посвященного 60-летию Победы в Великой Отечественной войне, создание специальной межведомственной комиссии во главе с тогдашним министром сельского хозяйства РФ А.В. Гордеевым, выделение необходимых средств для ремонта парусника на ССЗ «Янтарь» не только позволили этой идее осуществиться, но и фактически спасли барк от списания на металлолом и продажи Германии.

Кстати, после этого кругосветного плавания «Крузенштерна» кругосветные и дальние плавания учебных парусных судов стали регулярными и всегда проходили с большой пользой не только для экипажей, но и для морского имиджа России.

Вместе с тем далеко не все вопросы, поднимавшиеся на заседаниях Морской коллегии и ее НЭС, были решены в установленные сроки и по-прежнему требуют к себе самого пристального внимания.

Почему же так важно создать эффективную систему подготовки руководящих кадров в области морской деятельности и повышения их квалификации?

Морское хозяйство представляет собой многоотраслевой комплекс, все виды производств и отрасли которого сложно взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, будучи объединены физической неделимостью Мирового океана, и кроме того, обладают рядом черт и признаков, которые требуют рассмотрения их в единстве. Недостаточная квалификация госслужащих, отвечающих за реализацию национальной морской политики, их узковедомственный подход при принятии отдельных решений отрицательно влияют на процессы, происходящие в сфере морской деятельности.

Для реализации госполитики в области использования и охраны ресурсов и пространств Мирового океана требуются кадры, представляющие себе морской потенциал государства как систему, для которой характерно не только наличие связей между ее компонентами (военно-морской, транспортный, рыбопромысловый, научно-исследовательский флот и так далее), но и неразрывное единство со средой – Мировым океаном, во взаимодействии с которым система реализует свою целостность.

При этом должно быть понимание того, что морской потенциал неразрывно связан с использованием приморских территорий. При принятии управленческих решений в этой сфере необходимо иметь представление о влиянии множества международно-политических, социально-экономических и эколого-технологических факторов, определяющих перспективы пространственного развития морской деятельности. Более того, в единой системе необходимо рассматривать и увязывать в соответствии с интересами государства деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих в ведении и в сфере деятельности флот, с деятельностью органов власти приморских субъектов РФ, непосредственно участвующих в морехозяйственной деятельности.

Специфика морской деятельности предъявляет существенные требования к проводимой кадровой политике, а ее комплексный характер, обуславливающий необходимость межведомственного подхода, обостряет проблему подготовки кадров широкого профиля в дополнение к специалистам в отдельных отраслях и видах морехозяйственной деятельности. Специалисты широкого профиля, обладающие уникальными междисциплинарными знаниями, навыками, компетенциями, особо востребованы в области госуправления морской деятельностью, что резко актуализируется в связи с планируемым принятием федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью РФ».

Вопрос о дополнительном образовании в области госуправления морской деятельностью рассматривался на заседании НЭС в октябре 2020 года. НЭС поддержал предложения РТУ МИРЭА о необходимости перехода к комплексной междисциплинарной и межотраслевой подготовке специалистов в области госуправления морской деятельностью, дополняющей подготовку специалистов в отдельных отраслях и видах морехозяйственной деятельности.

Таким образом, отрасли экономики, занятые в морехозяйственной деятельности, сохранили отраслевую систему подготовки профессиональных кадров, что позволяет им осуществлять госуправление в этой сфере и оперативно реагировать на запросы морепользователей.

Морское наследие

Знаковым для сохранения объектов морского культурного и исторического наследия стало проведенное 8 июля 2010 года в Воронеже совещание членов Морской коллегии. Проведение совещания стало возможным благодаря инициативе губернатора Воронежской области А.В. Гордеева, поддержанной председателем Морской коллегии, заместителем председателя Правительства РФ С.Б. Ивановым.

Символично, что решения, положившие начало многоплановой деятельности по сохранению объектов морского культурного и исторического наследия, были приняты именно в Воронеже – колыбели военного флота России. Решения касались:

– сохранения и развития морских музеев;

– сохранения и музеефикации исторических кораблей и судов;

– поддержки традиционных приемов судостроения и судоходства, популяризации парусного и водно-моторного спорта;

– поддержки научных исследований и издательской деятельности в целях пропаганды морского историко-культурного наследия России.

Большую роль в подготовке совещания сыграли ассоциация «Морское наследие России» и лично С.Г. Сивкова, бессменный директор Музея Мирового океана в Калининграде, который также неоднократно выступал в качестве места проведения мероприятий Морской коллегии.

На этом совещании впервые были подняты вопросы сохранения в качестве музея первого атомного ледокола «Ленин» и первой атомной подводной лодки «К-3». И хотя справедливости ради следует заметить, что на решение вопроса музеефикации «К-3» потребовалось еще 10 лет, но тогда вмешательство Морской коллегии помогло спасти лодку от утилизации.

Одним из основных итогов совещания в Воронеже было поручение об образовании Межведомственной комиссии Морской коллегии по морскому культурному и историческому наследию, реализованное 24 декабря 2010 года, когда решением заседания Морской коллегии был утвержден состав Межведомственной комиссии и положение о ней.

Возглавил комиссию член Морской коллегии адмирал В.А. Попов, приложивший все усилия к тому, чтобы сделать ее генератором в важнейшей работе по сохранению объектов морского культурного и исторического наследия флота России, сохранению и дальнейшему совершенствованию его морских традиций.

Так, традиционным становится проведение в Санкт-Петербурге ежегодного парада ледоколов и акции «Гудок Победы», творческих фестивалей флотской направленности, мероприятий в приморских регионах, посвященных великим мореплавателям и их географическим открытиям, поиску и сохранению исторических памятников, свидетельствующих о славной истории российского флота.

На сегодняшний день в «активе» Межведомственной комиссии не только обширная география заседаний в приморских городах, где проблемы сохранения памятников истории флота требуют особого внимания, не только спасенные от уничтожения корабли и суда, составляющие славную историю отечественного флота, но и ряд разработанных в инициативном порядке актов, направленных на сохранение объектов морского культурного и исторического наследия.

Среди них вступающий в силу с 1 января 2022 года Федеральный закон № 193-ФЗ от 11 июня 2021 года, наделивший органы госвласти субъектов РФ, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю РФ, полномочиями в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в указанных прилежащих акваториях.

Очевидно, что законодательное расширение полномочий органов исполнительной власти приморских регионов потребует создания соответствующих механизмов их реализации и принятия в связи с этим ряда подзаконных нормативно-правовых актов. Также очевидно, что координирующая роль Морской коллегии в рассмотрении предложений регионов будет только возрастать.

Заключение

К сожалению, рамки статьи не позволяют всесторонне осветить итоги 20-летней деятельности «Морского Правительства России». Автор сознательно не останавливался на наиболее известных направлениях ее деятельности, связанных с законотворчеством и продвижением значимых нормативно-правовых актов, развитием судостроения и кораблестроения, восстановлением производства комплектующего оборудования для строящихся в России кораблей и судов, импортозамещением, развитием портовой деятельности, совершенствованием таможенного регулирования, внедрением принципов ГЧП, господдержкой обновления судового состава, содержанием внутренних водных путей и обеспечением судоходства по рекам.

Опустил автор и большое количество оперативных вопросов, рассмотренных Морской коллегией, результатом чего стало формирование единой позиции морского сообщества по значимым проблемам отечественного морепользования.

Морская коллегия – живой организм! Она развивается и совершенствуется, ищет новые способы и методы работы, изменяя свою структуру в соответствии с новыми задачами, поставленными президентом и правительством. Как любому живому организму, ей присущи взлеты и падения, достижения и недостатки, победы и промахи.

Это – нормально! Хуже, когда все замирает в бездействии и костенеет в раз и навсегда установленных бюрократических рамках.

Искренне верю, что последнее – не для Морской коллегии, вся деятельность которой ассоциируется с морскими просторами, вольным ветром и бесценным опытом профессионалов, объединенных общей задачей создания и укрепления морского потенциала России – Великой Морской Державы!

2005 год

2006 год

2008 год

2009 год

2011 год

Морские вести России №16 (2021)