Тенденции в применении инструментов ГЧП - Морские вести России

Тенденции в применении инструментов ГЧП

20.05.2021

Транспортная политика

Тенденции в применении инструментов ГЧП

Фото: пресс-служба Колмар

2020 год показал уязвимость многих отраслей экономики. Из-за пандемии коронавируса останавливались стройки, пересматривались долгосрочные стратегии. При этом инвесторы отдавали предпочтение проектам, в доходности и реализуемости которых у них не было сомнений. В итоге в прошлом году произошло падение по числу и объемам вновь заключенных договоров: по числу – на 31%, а по деньгам – на 8%. Согласно данным Минэкономразвития, в 2020 году было заключено 244 соглашения, в которых частные средства составили 172 млрд рублей.

Наиболее крупные – в транспортной сфере: это строительство платной автодороги от Солнцево до Железнодорожного в Подмосковье – общий объем инвестиций 112 млрд рублей, строительство мостового перехода через реку Лену в Якутии – 83 млрд рублей, были также две федеральные концессии. В основном реализация проектов предполагает участие как государства, так и частного бизнеса. Между тем государственно-частное партнерство (ГЧП) в России имеет тенденцию к усложнению и совершенствованию нормативной базы.

Любовь Квитень

В Минэкономразвития ожидают роста объемов заключения новых соглашений по строительству инфраструктуры в текущем году, в том числе транспортной. Основанием для этого может служить, например, тот факт, что прошлый год стал рекордным по исполнению мероприятий Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (КПМИ), несмотря на пандемию.

По данным электронного бюджета, на конец 2020 года государство выделило на федеральные проекты в рамках КПМИ 382,6 млрд рублей из 385 млрд запланированных в бюджетной росписи. При этом в январе 2020 го государство собиралось вложить в Комплексный план лишь 337,2 млрд, но впоследствии сумма была увеличена на 40,3 млрд за счет переноса непотраченных в 2019 году бюджетных средств.

Лидером по исполнению КПМИ стал Федеральный проект «Морские порты России», говорится в исследовании «Инвестиции в инфраструктуру: как государство финансировало комплексный план и нацпроекты в 2020 году?» независимой инвестиционной компании InfraOne Research.

Инструменты реализации ГЧП

Основным механизмом реализации портовых проектов уже давно является государственно-частное партнерство (ГЧП). К формам ГЧП на транспорте относится любая совместная деятельность государства и частного бизнеса, направленная на создание объектов инфраструктуры и снижение издержек, например, это особые экономические зоны, различные виды договоров и концессий. Со временем механизм ГЧП в России развивался, совершенствовался, приобретал все новые формы (например, инфраструктурная ипотека, концессионная инициатива и т.д.), как правило, уже известные в развитых странах Запада. Сейчас портовые инвесторы используют разные инструменты финансирования своих проектов в зависимости от того, какого рода работы планируются – модернизация, реконструкция или строительство с нуля.

«В отношении реконструкции действующих терминалов инвесторы прибегают к проектному финансированию, когда под определенный проект создается или привлекается уже действующая проектная компания, – поясняет руководитель направления «Экономика инфраструктурных отраслей» ЦСР Бегляр Новрузов. – Под данную компанию привлекаются инвестиции, часть средств которых предоставляет основной инвестор, а другую формируют поступления от размещения облигаций на рынке».

При строительстве новых терминалов в последнее время инвесторы прибегают к заемному финансированию, когда основным обеспечением выступает объект строительства.

«В этом случае инвестор показывает ожидаемые денежные поступления от реализации проекта на операционной стадии и выступает неким гарантом возврата заемного финансирования в случае отрицательной финансовой деятельности созданного терминала. Ярким примером может являться строительство угольного терминала мощностью 12 млн тонн в морском порту Ванино (финансирование было осуществлено через фабрику проектного финансирования ВЭБ.РФ, кредитором выступил ВТБ)», – указывает Б. Новрузов.

Как правило, структура финансирования проекта редко меняется на стадии инвестиционного строительства, однако такие изменения происходят в случае изменения рыночной ситуации (когда требуется увеличить или, наоборот, снизить мощности создаваемых объектов строительства) или при смене акционеров инвестора, или даже при выходе части инвесторов из проекта. В таких случаях происходит ужесточение требований к участникам проекта, что выражается в предоставлении банковских гарантий и дополнительных обязательств по исполнению сроков поэтапного строительства в части ввода в эксплуатацию. Особенно это проявляется в проектах с государственным участием (как правило, в части финансирования строительства объектов федеральной собственности) или проектах, включенных в различные стратегические или структурные программы развития.

От концессий многого ждут

Государство возлагает большие надежды на концессии. Хотя сейчас с помощью этой формы ГЧП реализуется только один портовый проект – строительство угольного терминала «Лавна» в морском порту Мурманск.

«Концессионное соглашение собрано без привлечения средств федерального бюджета, публичная сторона берет на себя обязательство по предоставлению и земельных участков, и по водным объектам, – сообщил о подробностях проекта заместитель руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта Захарий Джиоев в ходе открытой дискуссии «Государственно-частное партнерство в сфере морского и речного транспорта». – Такая модель в морском транспорте была применена впервые. У концессионера большое количество участников, им между собой надо было договориться – на это ушло тоже какое-то время. В рамках ее подготовки были проработаны различные гипотезы и различные юридические конструкции, которые можем использовать дальше».

30 марта глава Правительства РФ Михаил Мишустин подписал распоряжение о заключении концессионного соглашения по строительству морского грузового комплекса в порту Поронайск на Сахалине с угольным, нефтяным и газовым терминалами. Объект сможет обслуживать суда грузоподъемностью до 80 тыс. тонн. Общий объем инвестиций превысит 35,9 млрд рублей, на обустройство инфраструктуры из госбюджета будет выделено 3,96 млрд рублей. Запуск второй концессии в портовой сфере должен стимулировать интерес инвесторов к этой форме ГЧП.

«Основная проблема с концессионными предложениями в том, что федеральные органы власти, которые участвуют в согласовании как концессионного соглашения, так и самих распоряжений правительства, не чувствуют специфики морского транспорта. Как правило, подготовка каждой концессии – это товар штучный и в каждом конкретном случае есть свои особенности, и процесс не быстрый. Это компенсируется тем, что после того, как соглашение заключено, все стороны – и концессионеры, и концедент – действуют ровно в тех обязательствах, которые взяли на себя в рамках концессионного соглашения. Обязательства достаточно жесткие, как правило, с двух сторон. И стороны, соответственно, стараются их придерживаться», – рассказал З. Джиоев.

Государство как гарант

Несмотря на общую тенденцию к снижению доли государства в финансировании проектов на основе ГЧП, механизм пользуется спросом у портовых инвесторов, потому что обязательное участие государства в реализации проекта является гарантией его успешного завершения. Благодаря такой поддержке и подтверждению исполнения своих обязательств публичной стороной даже выбывшие из федеральных программ и лишившиеся госфинансирования проекты могут быть завершены.

«В случае, когда заявленное финансирование из федерального бюджета на строительство определенного перечня объектов подлежит сокращению, инвестор, как правило, выражает готовность завершить строительство «за свой счет». В этом случае со стороны представителя государства (в сфере морского транспорта – ФГУП «Росморпорт») выражается гарантия (в виде соглашения) о возмещении затрат инвестора за счет предполагаемых поступлений (в виде части процентов от портовых сборов или предоставления скидки в части арендных платежей) от функционирования морского терминала на определенный период, – рассказывает Б.Новрузов. – Примером реализации такого проекта может служить строительство угольного терминала в бухте Суходол, где предусмотрен такой механизм возврата средств инвестору за счет доли от дополнительных портовых сборов (в проекте не предполагалось федерального финансирования)».

Такой же подход применен в проекте по строительству морского перегрузочного комплекса СПГ в Мурманской области, в рамках которого из федерального бюджета финансируется строительство объектов безопасности мореплавания.

При этом наибольшее распространение получила инвестиционно-подрядная модель. Для реконструкции отдельных объектов федеральной собственности (акватория, подходные каналы и т.д.) «Росморпорт» берет на себя функции технического заказчика. Со временем расходы на создание такой инфраструктуры возвращаются инвестору за счет суммы дополнительных портовых сборов, которые возникают от дополнительного количества судозаходов, увеличения грузооборота. «Такая модель прижилась, наверное, процентов 80 инвесторов активно ею пользуются, – сообщил З.Джиоев. – Это достаточно простой механизм, он незабюрократизирован, им можно воспользоваться достаточно быстро».

Еще один новый инструмент ГЧП – это инвестиционный портовый сбор. Благодаря ему государство может развивать и реконструировать федеральную собственность, которая не создает дополнительного дохода для инвестора (молы, защитные сооружения и т.п.). Инвестиционный портовый сбор носит целевой характер и направлен только на строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры морского порта, относящихся к объектам федеральной собственности. «У нас уже есть ряд инвесторов, которые в рамках соглашения с «Росморпортом» предусмотрели возможность использования такого сбора. Для концессий он был предусмотрен вообще с самого начала, и концессионеры тоже смотрят на него с большим интересом», – пояснил замглавы Росморречфлота.

Новые подходы

Инвесторы в портовую инфраструктуру демонстрируют консервативный подход к применяемым инструментам и источникам финансирования в рамках ГЧП. Пока нет примеров привлечения финансов в порты через выпуск вечных облигаций, хотя они могут быть интересны крупным инвесторам. Консервативность, скорее всего, можно объяснить несовершенством законодательной базы – многие формы ГЧП, например около 20 видов известных в мире концессий, подробно не прописаны в отечественном законодательстве (есть общий закон о концессиях).

«Наибольший интерес со стороны инвесторов вызывает сегодня соглашение о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), однако их количество ограничивается теми, кто при реализации проектов рассчитывает на собственные средства, а не на заемное финансирование. Кроме того, для участия в СЗПК требуется достаточно высокая коммерческая эффективность реализуемого проекта, что также является определенным ограничением для инвесторов», – отмечает Б.Новрузов.

Таким образом, новейшие тенденции в финансировании крупных проектов строительства портовой инфраструктуры пока мало используются инвесторами. Основное внимание портовиков по-прежнему направлено на сотрудничество с государством на основе договоров и в меньшей степени концессий, а потому применение новых инструментов будет напрямую зависеть от дальнейших действий государства в этом направлении.

Следует отметить, что Правительство РФ ведет работу по развитию и расширению форм ГЧП. Например, 14 декабря 2020 года в правительство был представлен законопроект о совершенствовании механизмов ГЧП, позволяющий проводить конкурс в электронной форме, а также стимулировать частную инициативу посредством компенсации расходов инвестора на предпроектную подготовку в случае заключения концессионного соглашения с иным лицом.

Однако не все предложения государства по развитию инвестиционной деятельности, в частности в портовой сфере, находят поддержку и понимание у инвесторов. Чего стоит законопроект о введении ответственности для инвесторов в морские порты. Ряд положений законопроекта вызвал критику со стороны бизнес-сообщества, а Ассоциация морских торговых портов (АСОП) предупредила о высоких рисках приостановки или значительного сокращения проектов строительства портовой инфраструктуры, в случае если законопроект будет принят в первоначальном виде.

Сейчас Минтранс вносит поправки в законопроект ко второму чтению в Госдуме. Главной претензией бизнеса остается то, что обязательства сторон несимметричны – инвестор должен гарантировать их деньгами, а для государства не предусмотрено никаких санкций, если инфраструктура не будет построена в срок. Кроме того, документ содержит много отсылочных норм. АСОП предлагает приостановить рассмотрение законопроекта до появления согласованных проектов подзаконных актов или отложить срок его вступления в силу на два года. Также АСОП хочет добиться, чтобы закон не распространялся на проекты, включенные в документы стратегического планирования, и проекты, по которым подписана инвестиционная декларация, но нет инвестиционного соглашения.

Морские порты №2 (2021)

ПАО СКФ
Газпромбанк
РТКОММ
Camco
МТ Групп
Международная научно-практическая конференция «Автономное судовождение: проблемы и решения (MASS-2021)»
6MX
Вакансии в издательстве

Нас поздравляют

Газета Морские вести России 25 лет

Нас поздравляют

Журнал Морской флот 135 лет
Журнал Транспортное дело России
ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» проводит Онлайн-хакатон