Эксперты предложили шире использовать механизм государственно-частного партнерства при строительстве инфраструктуры

Фото: пресс-служба форума «Транспортная инфраструктура России»

Вопросы государственно-частного партнерства в сфере развития инфраструктуры детально обсуждались в Москве в конце сентября на форуме «Транспортная инфраструктура России» в рамках Российской недели ГЧП. Организаторами мероприятия выступили Национальный центр ГЧП и Фонд Росконгресс при поддержке госкорпорации развития ВЭБ.РФ. В этом году программа была посвящена преодолению кризисных явлений в экономике, в том числе в реализации инфраструктурных проектов.

В соответствии с Комплексным планом модернизации и расширения магистральной инфраструктуры в транспортную инфраструктуру должно быть вложено не менее 500 млрд рублей частных инвестиций и 808 млрд рублей федеральных средств в 2021-2023 годах (в соответствии с новым трехлетним бюджетом). В этой связи перед государством и бизнесом существует дилемма: с точки зрения достижения целей, что выгоднее и эффективнее – заключать договоры государственно-частного партнерства, в частности концессионные соглашения, или проводить госзакупку?

Майя Керн

Плюсы и минусы ГЧП

И у концессии, и у госзакупки (господряд) есть свои сторонники и противники. Расставить знаки препинания в классической дилемме развития инфраструктуры «Госзакупка невозможна концессия!» пытались участники пленарной дискуссии, прошедшей в рамках форума.

По словам модератора сессии, генерального директора ООО «ВТБ Инфраструктурный Холдинг» Олега Панкратова, по поводу того, что лучше – госзакупка или концессия, – ведется много дискуссий последние несколько лет, причем не только в России, но и за рубежом. Тем не менее, однозначного ответа на этот вопрос нет.

У государственно-частного парт-нерства (ГЧП), к которым относится концессия, есть ряд несомненных плюсов. Один из главных – доступ к частным средствам. Такой проект может финансироваться не за счет госбюджета, а за счет привлеченных кредитов или собственных средств компании-концессионера. По статис-тике, ГЧП-проекты гораздо чаще, чем госзаказы, исполняются в срок и укладываются в изначально сверстанный бюджет. Кроме того, они позволяют государству передать риски, связанные с реализацией проектов, частным компаниям.

Есть и минусы: как правило, стоимость реализации проекта на условиях ГЧП выше по сравнению с госзакупкой. Дело в том, что привлечение средств на реализацию проекта для частной компании всегда оказывается дороже, чем для государства (любое государство всегда является более предпочтительным и надежным заемщиком, чем любой частник). Кроме того, чтобы запустить ГЧП-проект, требуется больше времени, чем при традиционной госзакупке (много времени требуют согласования проекта на всех уровнях и проч.). Очень редко концессионное соглашение удается заключить быстрее, чем за полтора-два года.

Однако эксперты, имеющие большой опыт в реализации проектов ГЧП, сходятся во мнении, что, продумывая, какой механизм – ГЧП или госзакупка – будет более выгодным в каждой конкретной ситуации, нужно исходить из целей проекта.

В теории и на практике

По словам члена правления ООО «ВТБ Инфраструктурный Холдинг» Евгения Трусова, всякий раз инвестору приходится искать баланс между тремя составляющими – сроками, качеством и стоимостью проекта. Если для проекта критично важна быстрая реализация, то выбор скорее будет сделан в пользу госзакупки. Если важно, чтобы стоимость проекта осталась и по окончании такой же, как было рассчитано вначале, а качество реализации не пострадало, стоит подумать о концессии.

«Для государственного органа процесс госзакупки максимально понятен, регламентирован и в какой-то степени более безопасен, чем концессия. Концессия гораздо более сложный инструмент. Если во главу всего процесса ставить сроки, концессия проигрывает, но нужно сравнивать еще качество и себестоимость. Преимущества концессии в полной мере реализуются тогда, когда есть конкурентный рынок. Мы участвовали в нескольких таких конкурентных проектах и видели, как уже на этапе конкурса государство получало существенную выгоду в виде снижения стоимости строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов», – рассказал Е. Трусов.

Заместитель председателя правления по инвестициям и стратегическому планированию Государственной компании «Российские автомобильные дороги» Георгий Чичерин считает, что проекты ГЧП часто помогают бюджету сэкономить на эксплуатационных расходах, поскольку эти расходы ложатся на плечи концессионера. Так происходит, в частности, с платными автомобильными дорогами: их ремонт и поддержание в надлежащем состоянии производятся из средств, собранных в качестве оплаты проезда, и полностью находятся в зоне ответственности оператора.

«В Государственной компании «Автодор» мы применяем широкий инструментарий для реализации проектов, начиная с квазикорпоративного финансирования, когда мы привлекаем финансирование на государственную компанию. Это происходит в тех случаях, когда проекты либо требуют срочной реализации, либо не вытягивают необходимого уровня доходнос-ти. А дальше, в зависимости от того, какую долю частных инвестиций проект выдерживает, мы используем либо инструмент долгосрочных инвестиционных соглашений, либо операторских, либо концессионных», – рассказал Г. Чичерин.

По словам эксперта, в своих действующих проектах «Автодор» использует механизм концессии. Речь, в частнос-ти, идет о маршрутах на восток (трасса Казань – Екатеринбург), хордовых направлениях от Екатеринбурга на юг России. Также госкомпания ждет концессионных инициатив из регионов. В последнее время госкомпания все чаще прибегает к механизму долгосрочных инвестиционных соглашений, при которых инвестор не получает права собирать деньги с пользователей платной дороги, а возмещает свои расходы поэтапно вместе с предусмотренной нормой доходности на вложенный капитал. За последние два месяца на конкурс на этих условиях были выведены три проекта по трассе М4 «Дон». Долгосрочные инвестиционные соглашения по ним уже заключены. В ближайшие месяцы по этой же схеме на конкурс компания планирует вывести очередной участок трассы М1.

Позитивный пример концессии привел генеральный директор ООО «Магистраль северной столицы» Алексей Бнатов, которое в рамках 30-летней концессии эксплуатирует Западный скоростной диаметр, крупнейший в России проект государственно-частного партнерства в области платных дорог. Протяженность дороги почти 50 км, половина из которых построена на искусственных сооружениях – мостах и эстакадах.

«Лучше всего плюсы концессии видны на практике, и наш проект – тому доказательство. Вот факторы, которые позволяют с большей вероятностью реализовать проекты ГЧП: жесточайший контроль акционеров за сроками, абсолютно корректное финансирование в течение всего срока реализации, контроль бюджета и отчетности, который был возведен в степень «конституционной» приоритетности, трехступенчатый контроль качества, который помог обеспечить низкий уровень эксплуатационных расходов», – рассказал А. Бнатов.

Между тем органы власти охотнее соглашаются на госзакупку, чем на концессию. Особенно хорошо это заметно в регионах с достаточной бюджетной обеспеченностью, например в Москве. Как рассказал первый заместитель директора ГБУ «Городское агентство управления инвестициями» г. Москвы Артем Барашев, по-прежнему все самые крупные проекты в столице тяготеют к госзакупке, хотя есть и примеры реализации промежуточной формы – контракта жизненного цикла. По сути, он не является концессией, хотя обладает ее значительными признаками, но не является и госзакупкой.

Контракт жизненного цикла — это соглашение на комплекс работ от проектирования объекта до его изготовления и последующего обслуживания, включая утилизацию. В законодательстве оговорены случаи, когда разрешается подписать такой договор, к примеру, на строительство дорог, аэродромов или закупку самолетов, поездов, судов. Весь общественный транспорт Москвы сегодня функционирует благодаря заключенным между правительством Москвы и операторами контрактам жизненного цикла. Их общая сумма уже превысила 500 млрд рублей.

«По сути это некий аналог сервисной концессии, то есть контракт, который структурируется по 223-ФЗ. С одной стороны, это закупка, с другой – полноценная концессия в отношении движимого имущества», – пояснил А. Барашев.

Концессия – разновидность проектного финансирования

По словам председателя совета Инвестиционной компании InfraOne Альберта Еганяна, выбирая между гос-закупкой и концессией, нужно исходить не из того, есть в бюджете деньги или нет, а из типа проекта. Он считает, что проблема в нашей стране заключается в том, что у нас не существует сегрегации по типам проектов.

«Концессия – это разновидность проектного финансирования. У проектного финансирования – свои правила. Оно вообще не похоже на классический господряд. И выбор между частным проектным финансированием и государственным в каждом конкретном случае не определяется только тем, есть ли у государства деньги или нет. Наша страна в целом ориентирована на государственную собственность. Иногда главным аргументом для чиновников в пользу концессии является то, что иных инструментов проинвес-тировать частные средства в государственную собственность в России не существует», – сказал А.Еганян.

По мнению первого вице-прези-дента ПАО «Газпромбанк» Алексея Чичканова, институту концессии необходим лоббист на уровне правительства, поскольку банковское сообщество очень мало пропагандирует плюсы и выгоды концессий для экономики страны. Кроме того, он считает, что на законодательном уровне нужно снижать риски двусмысленных прочтений нормативных документов о концессиях в судах и органах власти.

«Если бы я был чиновником, принимающим решения, выбирать госзакупку или концессию, я бы взял за основу очень простой и понятный критерий. Деньги на развитие инфраструктуры – ограниченный ресурс, а хочется всегда построить больше. Поэтому я бы исходил из коммерческого спроса. Если есть высокий платежеспособный спрос на услугу, то я бы структурировал эти проекты через концессию. Пусть инвестиции будут окупаться не на 100%, а хотя бы на 50%, это уже даст экономию государственных денег. А сэкономленные деньги я бы направил на те проекты, где коммерческого спроса нет, где нужно обеспечить социальную доступность, развить новые точки экономического роста, которые пока не приносят дохода, но в будущем будут его генерировать», – поделился мнением А. Чичканов.

По мнению генерального директора АО «ВЭБ Инфраструктура» Дениса Ноздрачева, основная причина сущес-твующей сегодня на рынке неудовлетворенности и опасений – неурегулированность законодательной базы.

«Определенные нюансы в законодательстве и практика его применения в последнее время показывают, что существуют риски как для инвесторов, так и для государственного партнера при реализации проектов ГЧП. Преж-де всего речь идет о 224-ФЗ и 115-ФЗ и Соглашении о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). Это основные законы, которые надо донастроить», – сказал Д.Ноздрачев.

Правда, не все эксперты согласны с Д. Ноздрачевым. Большинство считает, что и в условиях нынешнего законодательства заключать и реализовывать концессионные соглашения вполне возможно. А вот без личной заинтересованности чиновников сделать институт концессий более популярным не получится. «Пока у конкретных людей в личных KPI не появится количество заключенных концессионных соглашений, мы не сможем увеличить их общий поток. Должна быть личная ответственность», – подвел итог дискуссии Е. Трусов.

Морские порты №8 (2020)