Некоторые аспекты мореплавания во внутренних морских водах России

Фото: rus-atlas.ru

Конвенция ООН по морскому праву (далее – UNCLOS) устанавливает максимальную ширину территориального моря, прилегающего к границам прибрежного государства: не более 12 морских миль (статья 3) от исходных линий, но в ряде случаев государства устанавливают меньшую ширину.

В отношении проливов с международным судоходством и перекрытых территориальным морем Конвенция установила новый вид прохода – транзитный проход (раздел 2 части III Конвенции).

В.Я. Васильев, канд. техн. наук, магистр права, заместитель генерального директора АО «ЦНИИМФ» по научной работе, по безопасности мореплавания и морскому праву

Мирный проход и свобода мореплавания

В Конвенцию UNCLOS включены положения о транзитном проходе, означающем осуществление свободы судоходства и полета, но единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через такие проливы (статья 38). Концепция транзитного прохода компромиссным образом объединила универсальный принцип мирного прохода через территориальное море и принцип свободы мореплавания в открытом море, сохраняющий международный статус проливов.

Конвенция UNCLOS установила более детальные условия «мирного прохода» судов (статьи 39, 40, 42 и 44) через территориальное море, включая проливы, в том числе между островами архипелагов, по сравнению с Женевской конвенцией о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г.

Положения UNCLOS продублированы в федеральном законе о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ, в котором под проходом через территориальное море понимается плавание через территориальное море с целью, в том числе пройти во внутренние морские воды или выйти из них либо стать на рейде или у портового сооружения.

Проход через территориальное море может включать остановку и стоянку на якоре. В UNCLOS и имплементирующем законе особо оговаривается возможность остановки и стоянки на якоре даже при проходе, который должен быть быстрым.

Чтобы власти прибрежного государства не могли задержать судно и предъявить какие-либо претензии, нельзя совершать действия, указанные в статье 19 Конвенции ООН по морскому праву. Все указанные ограничения исходят из того, что от государственной границы (внешняя граница территориального моря) до порта расстояние не должно значительно превышать 12 морских миль.

Особенности «исторических заливов»

Статья 10 UNCLOS оговаривает существование «исторических заливов», для которых применяются «прямые исходные линии» (ст. 7). Для подробного ознакомления можно обратиться к первоисточникам на сайте ООН и порекомендовать работу по международно-правовой квалификации морских районов в качестве исторических вод под редакцией А.Н. Вылегжанина¹.

В частности, здесь сказано, что в РФ к историческим водам отнесены Белое море, залив Петра Великого, восточная часть Финского залива, Байдарацкая и Чешская губы, проливы Дмитрия Лаптева, Санникова², Татарский.

Особое место в исторических водах занимает Азовское море и Керченский пролив. Их воды согласно двустороннему договору являются исторически внутренними водами России и Украины.

Правовой основой для такого отнесения является, кроме UNCLOS, статья 1 Федерального закона о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ, которая, в частности, относит к внутренним морским водам: «заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, исторически принадлежащих России, перечень которых устанавливается правительством и публикуется в «Извещениях мореплавателям»³.

По правовому статусу исторические заливы – Финский залив и залив Петра Великого, согласно законодательству РФ, являются внутренними морскими водами. Термин «внутренние морские воды» в UNCLOS отсутствует, но исходя из смысла, следует считать, что используемый в Конвенции термин «внутренние воды» равнозначен российскому «внутренние морские воды» по статусу. Другое дело, что говорить о «внутренних морских водах иностранного государства», как это, например, делается в утвержденном Приказом Минтранса 8 октября 2013 г. № 308 «Положении о расследовании аварий или инцидентов на море», некорректно, поскольку это исключительно терминология российского закона и ни в других государствах внутренних морских вод нет.

То, что в обычной практике протяженность внутренних морских вод считается чем-то незначительным, подтверждает пункт 27 Приказа Минтранса от 15 марта 2012 г. № 62, который предлагает морякам со стажем плавания только во внутренних морских водах вносить в диплом ограничение: «Только портовое плавание». Общеизвестно, что некоторые суда ходят в исторических заливах и исторических водах, например в Белом или Азовском морях, не выходя за пределы внутренних морских вод (Архангельск – Кандалакша, Усть-Луга – Высоцк), но при этом преодолевают значительные расстояния. Очевидно, что такое плавание нельзя отнести к портовому и приказ желательно откорректировать.

Согласно ст. 25 UNCLOS, «в отношении судов, направляющихся во внутренние воды или использующих портовые сооружения за пределами внутренних вод, прибрежное государство имеет также право принимать необходимые меры для предупреждения любого нарушения условий, на которых эти суда допускаются во внутренние воды и используют портовые сооружения».

Для порта, находящегося не в историческом заливе, заход судна идет так: судно проходит территориальном море, практически сразу входит в акваторию порта и в границах пропуска через государственную границу.

При этом судно идет к порту по подходам к порту, которые устанавливаются согласно закону о морских портах и могут начинаться сразу от внешней границы территориального моря. Закон относит к подходам к порту также внешние рейды.

Замысел законодателя и его последствия

Исходя из замысла законодателя, следует, что судно во время международного рейса, имеющее назначением российский порт, после входа в территориальное море следует в акваторию порта по подходам к порту для погрузки/выгрузки либо посадки/высадки пассажиров.

При этом для ряда российских портов (а таковы особенности географии и делимитации морских пространств) до места назначения судна после пересечения внешней границы территориального моря преодолеваемое расстояние может быть не 12 морских миль, а приближаться к сотне (Санкт-Петербург, Кандалакша, т.п.). Более того, ширина территориального моря в ряде случаев практически нулевая, и судно после пересечения его внешней границы попадает сразу во внутренние морские воды⁴.

Главным правовым последствием попадания во внутренние морские воды является то, что правила мирного прохода при этом плавании не действуют.

Если судно немедленно следует в порт назначения и проходит пограничное и таможенное оформление, то проблем не возникает. Но по различным причинам в порядке нормальной практики плавания может потребоваться остановка в дрейфе или на якоре. Судну может потребоваться ожидание свободного причала, лоцмана, свободного прохода узким каналом, занятым другими судами и т.д. Судно может получить такую информацию от судового агента, оператора СУДС или из другого источника.

Допустим, судно получает информацию у судового агента о необходимости ожидания нескольких часов на якорной стоянке и после переговоров с оператором СУДС становится на якорь в указанной точке, нанесенной на морские карты, информация о которой имеется в Обязательных постановлениях в порту назначения. Информация заносится в судовой журнал.

Далее судно следует в порт, и при пограничном оформлении контролер КПП оформляет протокол об административном правонарушении⁵ согласно части 1 статьи 18.1 КоАП РФ № 195-ФЗ. Капитану вменяется стоянка во внутренних морских водах в то время, когда он немедленно должен следовать к пункту пропуска, т.е. возникает нарушение закона о государственной границе⁶ в части правил пересечения ее транспортными средствами.

По факту подобных действий составлен ряд актов об административных правонарушениях, что показал анализ, проведенный по данным, находящимся в открытом доступе на сайте государственной автоматизированной системы РФ «Правосудие»⁷ (данные по конкретным судебным делам в статье намеренно не приводятся в связи с однотипностью судебных решений). Большинство оспариваемых в судах административных правонарушений зафиксировано в Финском заливе и заливе Петра Великого. Также может быть оштрафован судовладелец по той же статье КоАП и на значительную сумму⁸.

Все суды принимают верное с точки зрения буквы закона решения – административное правонарушение имело место и вынесшие его органы действовали в рамках закона.

При этом рядом судебных решений отмечается, что приказ № 140 или 463⁹, регулируя правила плавания и стоянки судов в портах, не может быть приоритетным по отношению к установленному в определенных портах режиму государственной границы, регламентированному законом № 4730-1. Это происходит в том случае, если оспаривающее правонарушение лицо – капитан или судовладелец – ссылается на обязательность выполнения распоряжений капитана порта для всех физических и юридических лиц.

Что делать

Автору известны случаи, когда суда в Финском заливе, чтобы не совершать указанного нарушения, получив информацию о времени, когда они могут встать под погрузку, ложились в дрейф или становились на якорь за пределами территориального моря РФ, в местах, мало для этого удобных и близких к установленным путям движения судов, что увеличивало риск для мореплавания.

Включение якорных стоянок в акваторию морского порта решает проблему только частично, поскольку для полного соответствия закону о государственной границе в месте первой стоянки должны проводиться процедуры пограничного и таможенного оформления.

Автор считает, что для устранения проблемы достаточно внести изменения в закон о государственной границе, изменив пункт «в» части 8 статьи 9, где перечислено то, что запрещается судам, указанным при следовании от госграницы до пунктов пропуска через госграницу и обратно.

Действующая редакция

Предлагаемая редакция

в) остановка, высадка (посадка) людей, выгрузка (погрузка) любых грузов, товаров, валюты, животных, спуск на воду или прием на борт любых плавучих средств, подъем в воздух, посадка или принятие на борт любого летательного аппарата, ведение промысловой, исследовательской, изыскательской или иной деятельности без соответствующего на то разрешения специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и их природных ресурсов в пределах их компетенции, либо с их разрешения, но с нарушением условий такого разрешения.

в) остановка, за исключением остановки и стоянки на якорных стоянках, входящих в подходы к морскому порту назначения, если это связано с обычным плаванием, высадка (посадка) людей, выгрузка (погрузка) любых грузов, товаров, валюты, животных, спуск на воду или прием на борт любых плавучих средств, подъем в воздух, посадка или принятие на борт любого летательного аппарата, ведение промысловой, исследовательской, изыскательской или иной деятельности без соответствующего на то разрешения специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и их природных ресурсов в пределах их компетенции, либо с их разрешения, но с нарушением условий такого разрешения.

Публикуется в сокращении

1. Международно-правовая квалификация морских районов в качестве исторических вод (теория и практика государств) / Под ред. Вылегжанина А.Н.; ИМИ МГИМО (У) МИД России. – М.: МГИМО – Университет, 2012.

2. Supra и также в ряде других источников указано «пролив Лаптева, Дмитрия Санникова», что неверно.

3. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», ст. 1.1.

4. В Финском заливе – северная и южная часть границы, соответственно линии разграничения с Финляндией и Эстонией.

5. Статья 18.1 КоАП. Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации.

6. Пункт «в» части 8 статьи 9 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

7. https://sudrf.ru/ (дата обращения 12.02.2020).

8. Для должностных лиц предусмотрен штраф от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц – от четырехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей.

9. Приказ Минтранса России от 26.10.2017 № 463 «Об утверждении Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах РФ и на подходах к ним», ранее действовал приказ от 20 августа 2009 года № 140.

Морские вести России №9 (2020)