«В ХХI веке мы должны сохранить и укрепить статус нашей страны как одной из ведущих морских держав»
Президент РФ В.В. Путин
9 января 2020 г. Севастополь

 

В ХХI веке должна быть реализована историческая возможность создания в стране полноценной системы государственного управления морской деятельностью.

Михаил Московенко, ответственный секретарь Морской коллегии при Правительстве РФ в 2001-2004 гг., член Научно-экспертного совета Морской коллегии, к.и.н., член-корреспондент Академии военных наук, член «Клуба Адмиралов»

 

Вынося в эпиграф указание президента в отношении ответственности государственной власти за необратимость взятого долговременного курса морской политики России в XXI в., считаю необходимым предложить некоторые пути обеспечения этого директивного требования.

Завершившееся двадцатилетие XXI в. было серьезной проверкой правильности выбранного пути восстановления позиций России как ведущей мировой морской державы. Прежде всего, эта проверка касалась реализации принятых и утвержденных на самом высоком уровне нормативных, доктринальных и программных документов в области морской деятельности и создания координирующих органов по их выполнению.

С началом ХХI века в стране преемственно действуют Морская доктрина, Основы государственной политики в области военно-морской деятельности на период до 2030 г., Стратегия развития морской деятельности до 2030 г., работают Морская коллегия при Правительстве РФ, ее Научно-экспертный совет, разработан проект закона о госуправлении морской деятельностью, утверждена программа военного кораблестроения до 2050 г., а еще ранее, с 1998 г., начала действовать и ФЦП «Мировой океан»¹, которая завершилась в 2012 году. Принято решение о плановой корректуре действующей Морской доктрины РФ.

Благодаря реализации положений этих документов резкий спад морской деятельности, произошедший в 1990-х гг. XX века, в последнее двадцатилетие удалось остановить. С этого времени началось наконец поступательное развитие всех ее составляющих.

Начало обобщения опыта реализации морской политики страны, изложенной в Морской доктрине, было положено 4 декабря 2019 г. на торжественном заседании Научно-экспертного совета Морской коллегии, посвященном 15-летию основания. Участники подвели итоги деятельности совета, выработали единое понимание и пути решения проблем в интересах дальнейшей реализации морской политики, изложенной в Морской доктрине РФ.

 

НЭС как научный фундамент развития

 

Напомню, решение о создании Научно-экспертного органа (НЭС) для обеспечения деятельности Морской коллегии, а точнее «для экспертной проработки вопросов, выносимых на рассмотрение Морской коллегии», принято 19 июня 2002 г., положение о совете утверждено председателем правительства, председателем Морской коллегии М.Е. Фрадковым 18 ноября 2004 г. Первое заседание НЭС проведено 2 декабря 2004 г. в Доме Правительства РФ.

При образовании совета созданы секции по:

• научным исследованиям природы Мирового океана;

• освоению морских минеральных и энергетических ресурсов;

• судостроению;

• освоению морских биологических ресурсов;

• морскому и речному транспорту;

• военно-морской деятельности;

• реализации национальной морской политики и ФЦП «Мировой океан».

Уже в ходе работы НЭС дополнительно были созданы секции:

• государственно-частному партнерству;

• морской медицине;

• яхтенному туризму.

В действующем составе совета два действительных члена Российской академии наук, 16 профессоров, 21 доктор наук, 18 кандидатов наук, 3 вице-адмирала, 5 капитанов 1-го ранга. По сути, НЭС представляет собой научный фундамент Морской коллегии.

В юбилейном заседании НЭС приняли участие замруководителя Административного департамента правительства, ответственный секретарь Морской коллегии при Правительстве РФ П.И. Антипин, члены НЭС Морской коллегии, руководители и сотрудники ведущих организаций науки и промышленности, Военно-морского флота, а также приглашены специалисты и представители регионов.

Заседание вел председатель НЭС, член Морской коллегии Л.М. Клячко.

Обсуждали основной вопрос – о работе совета и задачах по совершенствованию его деятельности. Деятельность НЭС высоко оценили со стороны государства и ведущих организаций. Так, зампред правительства, председатель Морской коллегии Ю.И. Борисов подчеркнул, что благодаря НЭС удалось поставить работу по реализации морской политики на научную основу. Президент АО «ОСК» А.Л. Рахманов отметил, что в успехах обновления российского флота есть ощутимая доля усилий совета, в составе которого находятся и ответственные работники корпорации. Замминистра транспорта – руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта О.А. Цветков выразил глубокую признательность за внимание, которое совет уделяет развитию транспортного сектора российской экономики. Замминистра промышленности и торговли О.Н. Рязанцев особо отметил законотворчество совета для создания правовых основ обеспечения госуправления морской деятельностью. Президент Российской академии наук академик РАН А.М. Сергеев пожелал членам НЭС новых профессиональных и научных свершений в решении заявленных задач по дальнейшему укреплению позиций России на суше и на море. Депутат Госдумы, член комитета по транспорту и строительству, руководитель секции по морскому и речному транспорту Экспертного совета при комитете В.Е. Дерябкин акцентировал внимание на качественной проработке и экспертной оценке вопросов, выносимых на рассмотрение Морской коллегии.

С докладами выступили: председатель НЭС, член Морской коллегии Л.М. Клячко, зампредседателя НЭС, генеральный директор ЗАО «ЦНИИМФ» С.И. Буянов, руководитель секции по военно-морской деятельности НЭС, ведущий советник ГШ ВМФ А.М. Попов, руководитель секции ГЧП, и.о. директора Института комплексных исследований национальной морской политики РТУ МИРЭА А.М. Коновалов.

В целом выступающие отразили роль совета в инициации разработки и рассмотрении основополагающих документов морской деятельности, таких как Морская доктрина, Стратегия развития морской деятельности до 2030 года, концепция и проект федерального закона о госуправлении морской деятельностью, концепция и проект ФЦП «Мировой океан», Основы политики в области военно-морской деятельности, Основы государственной политики РФ в Арктике и др.

НЭС были рассмотрены вопросы, связанные с реализацией основных положений Морской доктрины:

– развитие портовых мощностей и строительство портовой инфраструктуры, оптимизация работы пунктов пропуска в морских портах;

– развитие и модернизация гражданского судостроения, перспективные планы строительства кораблей, судов и морской техники для освоения шельфа и др.;

– развитие навигационно-гидрографического, поисково-спасательного обеспечения морской деятельности, водолазного дела;

– деятельность по обоснованию внешней границы континентального шельфа РФ и перспективы его изучения и освоения;

– экономическое и социальное развитие Арктической зоны, обеспечение роста морских перевозок по трассе Севморпути;

– реализация мероприятий по восстановлению системы навигационно-гидрографического, гидрометеорологического и аварийно-спасательного обеспечения на СМП.

Рассмотрены результаты значимых проектов в развитии морской деятельности, таких как создание судостроительного комплекса на Дальнем Востоке и стратегия развития АО «Объединенная судостроительная корпорация».

В выступлении автора было обращено особое внимание на необходимость создания в стране устойчивой системы госуправления морской деятельностью в интересах реализации Морской доктрины, чему и следует посвятить в 2020 г. отдельное заседание Морской коллегии.

Участники заседания внесли предложения в план работы Морской коллегии на 2020 год о ходе подготовки российской части проведения 10-летия ООН, посвященного науке об океане в интересах устойчивого развития (2021-2030 гг.), развитии судостроительного комплекса, создании полноценной системы госуправления морской деятельностью.

 

Результаты должны отвечать задачам

 

Однако, как свидетельствуют выступления участников заседания, проблема реализации Морской доктрины страны заключается не только в решении отдельных проблем, которые существуют и решаются в области отдельных же составляющих морской деятельности и опираются на соответствующие разделы функциональных направлений Морской доктрины, определяющие долгосрочные задачи.

Как показывает практика, достигнутые результаты, особенно в вопросах реализации Морской доктрины и госуправления морской деятельностью, ныне еще не соответствуют тем задачам, которые должны быть решены в интересах социально-экономического развития страны, укрепления обороноспособности и ресурсного потенциала. До сих пор определенные проблемы дают о себе знать в деятельности Морской коллегии, призванной обеспечивать сосредоточение организационных усилий и средств для проведения целостной, последовательной и прагматичной морской политики. Одна из причин заключается в недостаточной концентрации усилий органов госвласти к проблемам морской политики государства, ее реализации на практике, о чем автор уже неоднократно писал на страницах газеты «Морские вести России» ².

Вот, что называется, свежий пример. На недавней пресс-конференции президента, как, впрочем, и на предыдущих, не было задано ни одного вопроса по морской тематике, как и не было, видимо, ни одного журналиста от морских изданий.

Более того, совершенно незаметно для морской и не только общественности прошло двадцатилетие со дня утверждения в августе 1998 г. ФЦП «Мировой океан», проведения в сентябре 1999 г. в Северодвинске под председательством и.о. председателя правительства В.В. Путина заседания Комиссии правительства по военно-промышленным вопросам с повесткой о неотложных мерах по развитию кораблестроения и судостроения для ВМФ, на котором было принято решение о разработке Морской доктрины и долгосрочной программы кораблестроения и военного судостроения.

Дальнейшему обсуждению этих важнейших государственных документов было посвящено заседание Совета безопасности, проходившее 23 ноября 1999 г. под председательством В.В. Путина по вопросу «Об определении общей стратегии и неотложных мерах по сохранению и развитию морского флота и кораблестроения РФ». С этого времени формирование задач государственной морской политики де-факто осуществляет президент. Не вызывает сомнений, что последние 20 лет эта работа связана с именем В.В. Путина.

Не за горами и более значительные даты, которые государство обязано отметить. Это утверждение президентом в 2000 г. «Основ государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2010 года», а в 2001 г. Морской доктрины на период до 2020 года, создание по его прямому указанию Морской коллегии при Правительстве РФ и проведение 21 декабря 2001 г. первого заседания. То есть в 2020 и 2021 гг. грядут 20-летия принятия этих знаковых документов, а также создания в стране органов их реализации.

Главным в вопросе необратимости взятого долговременного курса морской политики на сохранение и укрепление статуса страны как одной из ведущих морских держав является решение Морской коллегии о корректировке Морской доктрины с ее утверждением президентом в 2020-2021 гг.

В отличие от Военной доктрины, которая «определяет систему взглядов», Морская доктрина – это документ, который определяет проведение государством морской политики, которую должны проводить и отвечать за нее органы государственной власти. Как это и было утверждено в ФЦП «Мировой океан», разработчики которой определили, что в Мировом океане главными являются госинтересы ведущих мировых держав, к которым себя относит и Россия.

Расплывчатость в формулировке «государственная политика РФ в области морской деятельности – это национальная морская политика России» и является первопричиной необязательности ее выполнения.

В новой редакции следует закрепить, что Морская доктрина является основополагающим документом, определяющим государственную политику РФ в области морской деятельности – государственную морскую политику страны. Реализация Морской доктрины – это прежде всего задача государства.

Следует также акцентировать, что наши устремления в XXI в. распространяются на весь Мировой океан. Из чего следует, что государственная морская политика – это определение органами госвласти и институтами гражданского общества принципов, направлений, задач и способов достижения государственных интересов РФ на морском побережье, во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, в открытом море и Мировом океане, а также практическая деятельность по их реализации.

Укрепление позиций РФ среди ведущих морских держав является одним из основных видов деятельности органов государственной власти. Выполнение Морской доктрины должно начинаться сразу после ее принятия с определением ответственных за выполнение.

 

Цели управления морской деятельностью

 

В качестве одной из основных целей государственной морской политики выступает совершенствование административного аппарата реализации государственной морской политики. Но, к сожалению, результатов пока нет. Есть только периодические изменения в структуре Морской коллегии. Полноценный административно-правовой механизм реализации государственной морской политики, объединяющий усилия органов государственного и военного управления и обеспечивающий реализацию и защиту национальных интересов России в Мировом океане, так и не создан.

Морская коллегия продолжает выполнять свои функции как совещательный орган. Ее решения с каждым годом носят все более рекомендательный и «осторожный» характер. Статус руководства коллегией, к сожалению, за прошедшие десятилетия снижен от председателя правительства до заместителя. Ни в администрации президента, ни в аппарате правительства, ни в Федеральном собрании, можно сказать, так и не создано каких-либо органов, ответственных за реализацию морской политики страны.

На официальном уровне термин «государственное управление морской деятельностью» введен впервые в Морской доктрине, утвержденной президентом В.В. Путиным 17 июня 2015 г. Вопросу госуправления морской деятельностью посвящен самостоятельный раздел Морской доктрины, в котором указано, что оно осуществляется в интересах реализации национальной морской политики на основе и в соответствии с нормативными правовыми актами в этой сфере.

Под госуправлением в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» понимается «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ».

Учитывая это определение, под госуправлением морской деятельностью целесообразно понимать деятельность органов госвласти по реализации своих полномочий в области изучения, освоения и использования Мирового океана и обеспечения национальной безопасности с морских и океанских направлений.

Госуправление морской деятельностью должно осуществляться на государственном (органы государственной власти РФ) и региональном (органы власти субъектов РФ) уровнях. Важную роль в координации действий госорганов власти, органов власти субъектов Федерации и организаций в области морской деятельности играют координационные органы³, в частности Морская коллегия.

В целом история проблемы подтверждает, что развитие морской деятельности, формирование морской политики требуют постоянного внимания и поддержки со стороны верховной власти, а также создания соответствующего органа управления, основанного на прочной нормативно-правовой базе. Сегодня в Морской доктрине обозначены только контуры госуправления морской деятельностью, которые требуют развития по целому ряду направлений.

В ХХI веке должна быть реализована историческая возможность создания в государстве полноценной системы государственного управления морской деятельностью.

В такой динамично изменяющейся сложной и противоречивой области, как госуправление морской деятельностью политико-управленческая деятельность государства заключается в сбалансированном развитии и совершенствовании всех сфер морской деятельности – как морехозяйственной, так и научной и военно-морской.

Целями госуправления морской деятельностью являются обеспечение и защита национальных интересов России в Мировом океане, повышение эффективности морской деятельности в интересах устойчивого социального и экономического развития, а также обеспечения военной безопасности.

Повторюсь, что в обеспечении государственной координации управления морской деятельностью важную роль играет Морская коллегия. На нее возложена задача быть постоянно действующим координационным органом при правительстве в сфере управления морской деятельностью, обеспечивающим согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов Федерации и организаций в сфере морской деятельности, судостроения и создания морской техники, в изучении и освоении Мирового океана, Арктики и Антарктики.

Эти госорганы, участвующие в управлении морской деятельностью, в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, образуя в организационной структуре госуправления целостность с определенной целевой функцией и задачами.

В качестве основного системообразующего элемента в системе госуправления морской деятельностью представляется целесообразным и в дальнейшем определить Морскую коллегию, которая обладает организующими, координирующими и контрольными управляющими воздействиями в области морской деятельности.

Приведенные соображения основываются на взглядах Научно-экспертного совета Морской коллегии, состоящих в том, что функции Морской коллегии следует расширить и в полной мере возложить на нее функциональные задачи российской системы госуправления морской деятельностью.

При этом должное внимание и управленческие ресурсы необходимо сосредотачивать на реализации Морской доктрины и действующей стратегии морской деятельности.

 

Первоочередные задачи

 

С целью повышения эффективности системы управления морской деятельностью к первоочередным задачам Морской коллегии в 2020 году целесообразно отнести:

– актуализацию Морской доктрины с целью учета изменившейся внешнеэкономической и внешнеполитической обстановки, а также возникновения новых угроз национальным интересам России в Мировом океане;

– разработку проектов федеральных законов в сфере морской деятельности «О внесении изменений в Федеральный закон «О навигационно-гидрографическом обеспечении морской деятельности РФ» и «О поиске и спасании» на основе ранее разработанных концепций и др.;

– внесение в Госдуму проекта Федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью РФ».

В обеспечение необратимости взятого долговременного курса морской политики в XXI в. предлагается идти по следующим направлениям:

– В Морской доктрине закрепить положение, что система госуправления морской деятельностью – это взаимосвязанная и взаимосогласованная совокупность госорганов власти и общественных организаций, организационно структурированных и системно организованных, а также всесторонне обеспеченных, для реализации национальной морской политики на основе и в соответствии с нормативными правовыми актами в области управления морской деятельностью РФ.

– России не следует скрывать и замалчивать значение для страны Военно-морского флота. По словам Верховного главнокомандующего В.В. Путина, «Военно-морской флот всегда был и остается важнейшей, если не ключевой составляющей обеспечения национальной обороны и безопасности». Его потенциал – как ядерный, так и неядерный – следует официально продекларировать в доктринальных документах на длительный период как фактор сдерживания любой агрессии. Таким документом должна стать Военно-морская доктрина России. Военно-морской флот пора ставить на подобающее ему место в государстве и называть его Военно-морским флотом Российской Федерации.

Упреждающие меры по обеспечению национальной безопасности в области морской деятельности могут заключаться:

– в безусловной и последовательной реализации положений Морской доктрины;

– в совершенствовании деятельности Морской коллегии в продолжении формирования механизма реализации государственной морской политики на федеральном и региональных уровнях.

Гарантией долговременности, а главное – необратимости взятого курса в области морской политики должен стать Закон о государственном управлении морской деятельностью.

Основой и гарантией его реализации должна стать система госуправления морской деятельностью. В настоящее время такой полноценной системы в государстве нет, что ставит под сомнение необратимость поступательного развития нашего флота. А ведь уже сегодня целостное видение проблемы (системный подход) позволяет объединить разрозненные или плохо скоординированные компоненты в систему государственного и военного управления морской деятельностью, главной целью которой является обеспечение национальной безопасности государств с морских и океанских направлений⁴.

И, конечно, люди, которые должны взять на себя персональную ответственность за судьбу отечественного флота – будущие депутаты Госдумы и члены Совета Федерации – моряки.

Морская деятельность должна находиться под постоянным и неослабным контролем президента, правительства и Федерального собрания, а ее результаты стать неотъемлемой составной частью планов и программ социально-экономического развития на всех уровнях. Снижение внимания государства ко всем составляющим морской деятельности недопустимо.

России, вне государственного управления морской деятельностью, не преодолеть императивы современной международной жизни, в соответствии с которыми государство, недооценивающее значение Мирового океана, не может быть великой державой в XXI веке.

На мой взгляд, эти проблемные вопросы и возможные пути их решения должны постоянно получать свое отражение в ежегодных планах работы Морской коллегии и ее НЭС.

Госуправление морской деятельностью объективно направлено на достижение целей морской политики, непосредственно связанных с социально-экономическим развитием, обеспечением государственного суверенитета страны в территориальном море и внутренних водах, реализацией юрисдикции и защитой суверенных прав на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, обеспечением безопасности морской деятельности, включая экономическую безопасность, использованием свобод открытого моря.

Это означает, что развитие морской силы России и ее основного компонента Военно-морского флота возможно как при наличии в государстве целенаправленной преемственной политики в части совершенствования и развития всех составляющих морского потенциала, особенно ВМФ, основанной на соответствующей нормативно-правовой базе, так и при ее твердом и неуклонном проведении на всех уровнях исполнительной и законодательной власти.

В целях безусловного и гарантированного на длительный период сохранения значения для России Военно-морского флота как важнейшей, если не ключевой составляющей обеспечения национальной обороны и безопасности государства, обеспечения в XXI в. необратимости сделанных преобразований в области морской политики государства целесообразно закрепить в Конституции РФ статус России как великой морской державы, для чего:

• в преамбулу Конституции после слов: стремясь обеспечить благополучие и процветание России добавить: как великой мировой и морской державы, далее по тексту;

• в главе 4, разделе «Президент РФ», статье 80, абзац 3 изложить в редакции: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней, внешней, военной и морской политики государства.

Борьба за флот не может, не должна прекращаться. Она должна вестись преемственно и постоянно. Нельзя ни в настоящем время, ни в будущем допустить снижения внимания к флоту со стороны военно-политического руководства государства.

И идеологами в этой борьбе, ее движущей силой и должны быть Морская коллегия при Правительстве РФ и ее Научно-экспертный совет.

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 919 «О федеральной целевой программе «Мировой океан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 33. Ст. 4024.

2. Нужна новая система государственного управления морской деятельностью. «Морские вести России» № 17, 2018 г.

3. На состоявшемся 8 сентября 2015 г. совещании членов Морской коллегии под председательством Д.О. Рогозина обсуждался и был одобрен в основном проект федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации» (протокол № 2 (25). В указанном проекте не дано четкого определения понятия «государственное управление морской деятельностью».

4. Полный текст статьи автора «О государственном управлении морской деятельностью» опубликован в сборнике материалов, посвященном 15-летию со дня образования НЭС Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации. Ростов-на-Дону, изд. «Мир печати». 2019. 272 с.: илл.

Морские вести России №2 (2020)