В.И. Жигалов, к.т.н., заместитель генерального директора Саровского Технопарка

 

Определение закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) приведено в Законе РФ1 . В соответствии с п. 1 ст. 1 указанного закона, «закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан».

В соответствии с п. 2 ст. 1 указанного закона «вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа»2 .

Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Предложение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.

В соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации «специальным налоговым режимом признается особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами»3 . При установлении специальных налоговых режимов элементы налогообложения, а также налоговые льготы определяются в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.

К специальным налоговым режимам относятся: упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства, система налогообложения в свободных экономических зонах, система налогообложения в закрытых административно-территориальных образованиях, система налогообложения при выполнении договоров концессии и соглашений о разделе продукции. В настоящее время на территории Российской Федерации существует 42 закрытых административно-территориальных образования с общей численностью населения более двух миллионов человек.

Существуют значительные различия между закрытыми административно-территориальными образованиями Министерства обороны Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по атомной энергии. Первые представляют собой, как правило, военные поселки – гарнизонные городки. ЗАТО Минатома представляют собой крупные научные и производственные комплексы с развитой городской инфраструктурой. Так, например, в ЗАТО г. Саров (Нижегородская область), г. Снежинск (Челябинская область) расположены Российские Федеральные ядерные центры, играющие ключевую роль в разработке, создании, поддержании в безопасном, работоспособном состоянии российского ядерного оружия и сосредоточившие уникальный научный, производственный, технологический потенциал.

Таким образом, Налоговый кодекс РФ, Закон о ЗАТО, комплекс федеральных налоговых законов, закон о бюджете на текущий год и нормативно-правовые акты органов управления ЗАТО составляют основную законодательную систему, которая определяет существование предприятий, работающих в ЗАТО. Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по ряду вопросов:

1. Установление административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам.

2. Определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении закрытого территориального образования.

3. Обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающих специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

В настоящее время действует следующий порядок упразднения закрытого административно-территориального образования и изменения его границ:

1. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации.

2. Предложение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ.

3. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Существуют несколько важных особенностей налогового законодательства в ЗАТО, которые позволяют рассматривать ЗАТО, как финансово-экономическую систему, которая имеет определенную замкнутость. Финансово-экономические взаимоотношения с центром носят такой характер:

• государственные заказы, финансирование которых осуществляется Федеральному Ядерному центру;

• дотации и субвенции ЗАТО, которые поступают в бюджет ЗАТО.

Необходимо отметить, что к 1995 году в ЗАТО г. Саров уже функционировали предприятия в различных организационно-правовых формах, что представляло собой первоначальную экономическую систему, в которой существовали различные виды деятельности. Говоря о финансировании деятельности закрытых административно-территориальных образований, необходимо, остановиться на особенностях бюджетного процесса. В соответствии с законом о ЗАТО, бюджетный процесс имеет следующие особенности.

1. Составление, утверждение и исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляются в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

2. Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административно-территориальных образований из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований.

Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их статусом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Указанные дополнительные средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

3. Кассовое обслуживание исполнения бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется органами федерального казначейства. Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом следующих особенностей:

• в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;

• дополнительные льготы по налогам и сборам представляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, в соответствии с настоящим Законом. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно-территориальных образований (в том числе, не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования);

• дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями (в ред. Федерального закона от 28.11.1996 г. №144-ФЗ).

Закрытое административно-территориальное образование г. Саров занимает территорию, сравнимую с территорией г. Москва и имеет население около 85 тыс. человек. Более двадцати тысяч человек работает в Федеральном Ядерном Центре, который представляет собой крупное научно-производственное объединение, в котором работали многие выдающиеся ученые. (А. Д. Сахаров, Ю. Б. Харитон и др.). Это уникальное образование, которое создавалось десятилетиями для решения задач российского ядерного комплекса, в основном, для решения военных задач. В силу специфики задач в одном месте были собраны, как у нас говорят, технологии и кадры, которые занимались различными видами деятельности (фактически замкнутый хозяйственный цикл). Кадры, которыми формировался институт, специально отбирались. Это все и обусловило, в конечном счете, наличие в одном месте специалистов высокой квалификации по большому спектру специальностей.

Те процессы, которые начались в 1990-х годах, обусловили необходимость структурной перестройки. В полный рост стала проблема использовать умения, некоторые технологии для народного хозяйства, т.е. научиться зарабатывать деньги, производить продукцию, которая пользуется спросом на рынке. Это единственный вариант, который может обеспечить дальнейшее развитие территории в современных условиях.

Таким образом, с точки зрения рабочей силы в ЗАТО г. Саров существуют предпосылки для развития высокотехнологичных производств и спектр специальностей таков, что можно обеспечить практически любые запросы какого-либо проекта.

В отличие от многих ЗАТО, которые близки по своей структуре к единому заводу, и где наиболее эффективным может быть целевое финансирование по нескольким крупным проектам, федеральные ядерные центры осуществляют многоплановую деятельность. Ядерные центры представляют собой несколько десятков профильных институтов, конструкторских бюро и опытных производств. В связи с этим, конверсия и реструктуризация ядерных центров невозможна без реализации целого спектра разнообразных гражданских проектов.

Необходимые финансовые ресурсы для решения задачи по созданию 10 000 рабочих мест во ВНИИЭФ и г. Саров оцениваются величиной около 300 миллионов долларов США. Срок реализации начатых в 1998-1999 годах программ 5-10 лет. Результатом должно явиться создание новых гражданских производств, по возможности, высокотехнологичных, и формирование на их основе новой налоговой базы, обеспечивающей бездотационное развитие города. Финансово эта задача может быть решена двумя путями:

а) целевое выделение федеральных бюджетных средств для реструктуризации и конверсии ЗАТО (для г. Саров – около 8 млрд. руб. за 5 лет) и на ежегодные дотации и субвенции на поддержание социальной инфраструктуры городов (для г. Саров – 0,5-0,9 млрд. руб. в год) (рис. 1).

б) обеспечение контролируемой и ограниченной возможности предоставления налоговых льгот, для предприятий, создающих на территории ЗАТО новые рабочие места. Главная цель – привлечение инвесторов, владеющих технологиями гражданских производств и контролирующих соответствующие сегменты российского и зарубежного рынка.

Выделяемые на реструктуризацию и конверсию ЗАТО, начиная с 1992 г., целевые бюджетные средства имели низкую эффективность. Это было связано с тем, что не удалось привлечь к этому процессу активных участников рынков. Решение задачи возлагалось на государственные и научные структуры, не имеющие опыта вхождения на рынки, учета интересов участников российского рынка, его протекционистского характера, не обладающие квалифицированными управленческими кадрами, подготовленными для рыночных производств. Следует заметить, что аналогичный негативный опыт существует в США и Израиле, где в настоящее время, несмотря на значительно большие государственные ресурсы, такой подход уже не используется.

Для ЗАТО г. Саров была создана программа социально-экономического развития до 2005 г., а в настоящее время существует до 2010 г. Существует рад постановлений Правительства, которые регулируют развитие ЗАТО г. Саров. Ключом к решению значительной части проблем ЗАТО руководство РФЯЦ ВНИИЭФ и органы местного самоуправления г. Саров рассматривали создание экономически самостоятельных, рыночно ориентированных производств различных организационно-правовых форм и форм собственности. Под конверсией понималась поддержка любых видов деятельности, не связанной с выполнением ядерно-оружейного заказа. Развитие такого рода деятельности рассматривалось как средство к созданию новых рабочих мест, развитию экономики города, созданию рыночной инфраструктуры, формированию новой налоговой базы. Для развития новых производств в ЗАТО было необходимо решение ряда крупных задач:

• обеспечение новых предприятий и проектов инвестиционными ресурсами;

• переквалификация и подготовка персонала, прежде всего, управленческого;

• создание инфраструктуры поддержки развивающихся предприятий в первую очередь, в юридической, организационной, бухгалтерской и консалтинговой областях.

Решение вышеперечисленных задач было невозможно без привлечения значительных средств. В силу закрытости территорий, удаленности от крупных промышленно-транспортных узлов, ограничений, связанных с владением и распоряжением собственностью, инвестиционный климат в ЗАТО был менее привлекателен для инвесторов по сравнению с другими российскими территориями.

Однако Закон о ЗАТО предоставлял ряд возможностей для привлечения инвестиций, прежде всего, за счет создания особых условий для вновь организуемых на территории ЗАТО производственных предприятий. Местные органы самоуправления ЗАТО обладали для этого достаточными полномочиями. В их компетенции находился (и находится сейчас) целый ряд возможностей создания бенефиций для таких предприятий:

• предоставление земельного участка;

• предоставление производственных и офисных помещений;

• помощь в комплектовании кадрами;

• предоставление налоговых льгот;

• предоставление льготных кредитов из небанковской сферы;

• предоставление гарантий для получения банковских кредитов.

Наряду с правовыми положениями, определяющими функционирование закрытого административно-территориального образования, целесообразно, рассмотреть ряд экономических положений, определяющих особенности развития ЗАТО с точки зрения взаимоотношений с рынком и другими элементами внешней среды. Одним из главных направлений анализа экономических положений может стать анализ структуры инновационного рынка, создаваемого на базе технопарка в рамках закрытого административно-территориального образования. Инновационный рынок состоит из четырех равных по значимости секторов:

• сектор инновационных идей;

• сектор научно-исследовательских услуг;

• сектор опытно-конструкторских работ;

• сектор объектов интеллектуальной собственности.

Каждый из названных секторов служит для определения реального спроса и предложения и ценовых параметров на объекты, обращающиеся на рынке. В связи с наличием на рынке новых идей возникает их предложение в соответствующем секторе. Реализация идей требует наличия специальных материальных ресурсов, использование которых осуществляется подготовленными специалистами. Так появляется сектор научно-исследовательских услуг, который органично дополняется сектором опытно-конструкторских работ. В результате проведения научных исследований появляются объекты интеллектуальной собственности (технологии, образцы, полезные модели). Это порождает образование сектора объектов интеллектуальной собственности.

Таким образом, инновационный рынок – это некая абстрактная площадка, на которой происходит переток объектов рынка между различными субъектами. Такой переток, как правило, представляет собой замкнутый процесс, который, по сути, является кругооборотом инноваций.

Инновационный рынок может быть представлен в виде модели кругооборота инноваций в своих различных стадиях воплощения (рис. 2). Данная модель основана на свободном движении инновационных объектов в процессе трансформации из инновационной идеи в объект интеллектуальной собственности. Особенностью инновационного рынка является отсутствие четкой последовательной взаимосвязи между субъектами рынка. Субъекты, обладающие инновационным потенциалом (инноваторы), могут не иметь инвестиционного ресурса для воплощения своих идей. С другой стороны, субъекты, обладающие достаточным объемом инвестиционных ресурсов (инвесторы), могут обнаружить четкий дефицит инновационных предложений.

Для удовлетворения потребностей обеих групп субъектов (инноваторов и инвесторов) предлагается использовать двунаправленный процесс обмена инновациями и инвестициями. В рамках данного процесса у инноваторов появляется возможность получить доступ к инвестиционным ресурсам, а инвесторы имеют возможность приобрести инновационные продукты, например, в виде научно-исследовательских услуг. Таким образом, инновационный рынок становится частью инвестиционного рынка, на которой обращается определенный класс объектов инвестирования – инновации.

Данная система отношений основана на свободном движении инновационных ценностей и инвестиционных ресурсов, связывающем путем обмена инноваторов и инвесторов, а также специальные субъекты (технопарк, администрация ЗАТО, региональное руководство и т. п.) в качестве участников рынка, предлагающих гарантии. Под инноваторами подразумеваются лица, обладающие инновационным потенциалом, имеющие в своем распоряжении одну из категорий инноваций, а под инвесторами – лица, предлагающие на инвестиционном рынке инвестиционные ресурсы (например, венчурный фонд, инвестиционный банк, корпорация).

Сектор инвестиционных ресурсов – часть инвестиционного рынка, на которой инвесторы и инноваторы посредством спроса и предложения устанавливают реальную цену ресурсов, получают информацию об объемах и ценах ресурсов, а также непосредственно обменивают инновации на инвестиции. В качестве компенсационных элементов выступают: сектор долей и обязательств, а также сектор гарантий. Сектор долей и обязательств – часть рынка на котором посредством спроса и предложения устанавливаются цены на доли и обязательства инноваторов, а также на котором происходит переход долей и обязательств от инноваторов к инвесторам в обмен на инвестиционные ресурсы. В свою очередь, сектор гарантий – часть инвестиционного рынка, которая позволяет определить цену и объемы необходимых гарантий на ресурсы, доли и обязательства.

Суммарная стоимость предложенных на рынок инновационных ресурсов может рассматриваться как инновационный потенциал экономики, который в зависимости от масштаба может определять инновационный потенциал отрасли, региона, национальной экономики. А суммарная стоимость инвестиционных ресурсов определяет инвестиционный потенциал. То есть, разница между оценочной стоимостью инновационного потенциала и инвестиционных ресурсов определяет инвестиционные потребности рынка, которые могут быть объектом управления в экономике.

Таким образом, локализация и концентрация инновационных и инвестиционных усилий должны осуществляться в рамках специализированных организаций, которыми в настоящее время могут стать технопарки. В этом случае установление баланса потенциала и потребностей есть одна из основных задач руководства государства в регулировании национального инновационного и инвестиционного рынков.

Вернуться к разделу

Транспортное дело России №03 (2008)