Гордиев узел - Морские вести России

Гордиев узел

22.11.2021

Речной транспорт

Еще раз о правилах плавания и контроле за их исполнением

Фото: Теплоход «Капитан Артюшин»/vologda-portal.ru

В шестом номере «МВР» прошлого года была опубликована статья С.П. Булгакова «Правила плавания: история и современность». В ней была дана серьезная критика вновь введенных Минтрансом в 2018 г. Правил плавания по ВВП (ПП-18). Недостатки ПП-18, высказанные не только автором, но и другими специалистами отрасли («МВР» № 3 и № 14 за 2019 г. и № 6 и № 12 за 2020 г. и др.), оказались столь сокрушительными, что возник вопрос об их отмене и возврате к прежним ПП-84. Замена Правил плавания явно не пошла во благо обеспечения безопасности судоходства. И это не все!

Александр Конт, бывший зам. начальника Судоходной инспекции Северного бассейна, ветеран ВОВ, капитан внутреннего плавания

Ранее, реагируя на тяжелую аварию д/э «Булгария», властями были произведены существенные изменения структуры и правовых норм контрольно-надзорных органов. И тоже, считаю, не в лучшую сторону. Внесенными в 2012 г. изменениями в УВВТ деятельность Госморречнадзора в основном стала распространяться только на сами судовладельческие предприятия, а их флот оказался под контролем вновь созданного госпортконтроля под руководством капитанов речных бассейнов. К тому же введенная система управления безопасностью (СУБ) оказалась под наблюдением Российского речного регистра, прежде подобным делом никогда не занимавшегося. Такое дробление функций усложнило процедуру контроля, проведение аналитической работы и поддержание единой концепции, направленной на обеспечение безаварийной работы флота.

Больше прав инспектору

Предложенная госпортконтролю система плановых проверок направлена прежде всего на то, чтобы удостовериться в соблюдении законодательства в части готовности судов и их экипажей к успешной безаварийной работе. Отмечая важность этого, в то же время законодателем ничего не предусмотрено по дальнейшему мобильному контролю инспекторами за соблюдением судами правил движения, стоянки, выявлению и пресечению различных нарушений. Они не наделены функцией патрулирования. А ведь именно в ходу из-за ошибок и нарушений Правил судоводителями в основном возникают транспортные происшествия с судами. Не определены даже поведение и обязанность инспекторов при выявлении случаев управления судном в нетрезвом состоянии. Да такие случаи и не входят в перечень нарушений, по которым допускается задержание судна. А само посещение инспектором судна без предварительного на то письменного приказа (распоряжения) капитана бассейна будет неправомерным, а значит, и незаконным будет и вынесенное предписание или наказание по административному правонарушению. Прецеденты тому уже были: постановление суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югра от 03.03.2017 и решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 09.12.2016 по подобному же делу.

И уж совершенно непонятно, почему государственные транспортные инспекторы не наделены по КоАП полномочиями принятия решения по ими же выявленным административным правонарушениям. Это вызывает обильную бюрократическую переписку и смещает на неопределенный срок окончательное принятие решения по проведенной проверке. А объемы такой переписки порой поражают. Так, по сообщению капитана Обь-Иртышского бассейна ВВП Игоря Суслова («МВР» № 16 от 2020 г.), за прошлую навигацию для принятия мер административного воздействия на виновных должностных лиц в местные Госморречнадзор и прокуратуру им было направлено 408 материалов об административных правонарушениях, да еще 40 в транспортную прокуратуру. Недостаток собственных прав и полномочий вынуждает капитанов бассейнов организовывать проведение инспекторских выездных рейдов совместно с представителями Госморречнадзора и Транспортной прокуратуры.

Не получается и у других неравнодушных должностных лиц пресечение грубых нарушений Правил безопасности судоходства. Вот тому пример, возникший в прошлую навигацию 2020 года. Начальник 2-го шлюза Северо-Двинской шлюзованной системы при радиоразговоре с капитаном шлюзуемого судна заподозрил его в нетрезвом состоянии, а затем в личном общении убедился в этом. Для документального оформления нарушения начальник шлюза вызвал полицейский наряд из расположенного в 12 километрах города Кириллова. Полицейские доставили нарушителя в райцентр, а там дежурный медик отказалась провести обследование, мотивируя тем, что в перечне пациентов такого рода значатся только водители автотранспорта, а капитанов нет. Так ни с чем полицейские и вернули капитана на свое судно. Правда, владелец теплохода, проинформированный об этом, пообещал строго наказать нарушителя.

Не устраивает существующий порядок контроля и профессионально работающих судовладельцев, о чем эмоционально высказался гендиректор Томской судоходной компании Сергей Ведерников на выездном отчетно-выборном собрании Ассоциации портов и судовладельцев (АПСРТ) в Архангельске 25.07.2019. В частности, он отметил: «Все надеялись, что с введением нового органа контроля будет наведен порядок на реке… Зря надеялись. Принятые поправки в законе, связанные с созданием этой структуры, на самом деле оказались неработоспособными. И действуют они только в отношении добросовестного бизнеса. Для других, недобросовестных, задержание судна никакой роли не играет… Зачем создали еще один контролирующий орган, не имеющий реальных прав, – непонятно», – говорит Ведерников («МВР» № 11 за 2019 г.). И на самом деле – зачем?!

Немалый маломерный флот

Теперь вернемся к ПП-18. Обильная их критика в «МВР» прежними авторами лишь вскользь коснулась маломерных судов. А ведь с ними создалась серьезная проблема, дезорганизующая безопасность плавания этого весьма многочисленного и уязвимого вида флота. Само определение «маломерное судно» в Правилах плавания постоянно меняется. Согласно ПП-84 маломерными считались самоходные суда длиной менее 7 метров и гребные независимо от размеров. Это в основном катера и лодки с подвесными моторами. В Правилах им было посвящено 32 пункта, в т.ч. специальный раздел «Плавание маломерных и парусных судов». В ПП-2002 к маломерным уже относились самоходные суда вместимостью менее 80 регистровых тонн с главным двигателем менее 55 киловатт (75 л.с.) или с подвесными моторами независимо от мощности.

Порядку их движения было посвящено четыре пункта Правил. В ныне же действующих ПП-18 исчезло даже понятие «маломерное судно», хотя оно сохранено во всех других нормативных документах. Вместо этого выделена категория судов длиной «20 метров и менее», куда помимо мотолодок теперь вошли буксировщики, толкачи и все другие суда указанного размера и с осадкой, несравнимой с мотолодками.

Требования Правил ко всем им остались, как к катерам и мотолодкам, и разбросаны они по семи пунктам в разных местах по тексту ПП-18. Специального раздела об этом в ПП-18 нет. Теперь, как и мотолодки, эти суда согласно п.п. 95 и 124 ПП-18 должны следовать за пределами судового хода и, где это невозможно, в 10 метрах от его кромки. Но это приемлемо разве что на просторах основных магистралей и водохранилищ. А как это соблюсти без угрозы возникновения аварии на реках со сложными путевыми условиями, как, например, на порожистой Нижней Сухоне?

Там при гарантийных глубине судового хода 90 см и ширине 25 м отклонение от фарватера допустимо только в строго определенных местах. Не оговорен в ПП-18 и порядок расхождения и обгона таких судов при следовании их по судовому ходу. Потому судоводители вынуждены в таких случаях пользоваться установками отмененных ПП-84.

К маломерным Правилами ныне причислены массово выпускаемые ранее 150-сильные буксиры разных проектов с длиной корпуса от 14,6 до 21,0 м и даже 300-сильные рейдовые ледоколы проекта 378 с осадкой 1,6 м. Имея относительно большую мощность при малом водоизмещении, они нередко опрокидывались под воздействием буксирного троса. Только на Сухоне было таких пять случаев, три из них с тяжелыми последствиями. Теплоходы эти ранее комплектовались профессиональными судоводителями с дипломами не ниже первой группы судов. Ныне же, перейдя в маломерные, управлять такими судами могут судоводители чуть ли не с любительскими правами без необходимой специальной подготовки, что в особенности недопустимо на переправах при перевозке людей.

К тому же одного и того же проекта теплоходы «маломерного» размера с одинаковыми эксплуатационными характеристиками и условиями плавания находятся на учете и контролируются разными государственными контролирующими органами: при использовании их в коммерческих целях – госпортконтролем, остальные – Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС (ГИМС). Подходы к контролю и объем обязательных требований у них разные, но по действующему законодательству несомненно неоправданно заниженные. И это коснулось тысяч судов. А в Амурском бассейне, например, после перерегистрации по состоянию на 1 июня 2020 года из 2901 зарегистрированного судна 1735, т.е. 60%, оказались маломерными («МВР» № 8 за 2020 г.) и им по действующим Правилам плавания лишь в исключительных случаях разрешено пользоваться судоходной частью реки. Определение маломерного судна «длиной 20 метров и менее», взятое из МПСС-72, явно не подходит для речных условий.

На стыке полномочий различных контролирующих органов внутреннего водного транспорта порой надолго теряется сам объект контроля. Так произошло с «маломерным» теплоходом «Капитан Артюшин», по причине технической неисправности затонувшим 22.08.2020 в Вологде при выполнении прогулочного рейса с 25 пассажирами на борту. Обошлось без жертв – спасением людей занимались структуры МЧС. Теплоход этот ранее, в 2018 году, решением суда по иску транспортного прокурора был снят с учета в ГИМС как незаконно там зарегистрированный и используемый в коммерческих целях. Владелец это решение оспорил в суде и продолжил прогулочную деятельность. Выпав из-под контроля ГИМС и не зарегистрировавшись в госпортконтроле, в течение последующих двух навигаций до дня аварии теплоход эксплуатировался никем из контролеров не остановленный, что свидетельствует об отсутствии или слабом механизме пресечения таких нарушений. И это не где-то на речных задворках, а в областном городе с богатой историей возникновения и развития судоходства. Да и в официальную отчетность это ТП, как «ничейное», не вошло.

Все это в очередной раз подтверждает необходимость изменения ПП-18 и методов контроля за их исполнением. За основу изменения действующих Правил, несомненно, должны быть приняты отмененные ПП-84 и высказанные замечания по ПП-18, в особенности подробные публикации на эту тему И.С. Крымова и С.П. Булгакова («МВР» № 3 за 2019 г. и № 6 за 2020 г.).

Со своей стороны считаю крайне необходимым устранить неопределенности касательно маломерных судов. Из понятия «маломерное судно» вывести все буксиры и толкачи независимо от их размеров, а остальные суда под таким определением должны иметь габаритные размеры по длине не более 12 м. Подобная норма имеется в Европейских правилах судоходства по ВВП, а маломерное судно там может быть 15 метров и менее.

По принципу самоконтроля

Учитывая фактическое отсутствие мобильного контроля на наших 100 тыс. км внутренних водных путей, полезно было бы официально ввести в Правила плавания принцип самоконтроля саморегулируемого предприятия, при котором капитан судна помимо обязанности сообщать в АБВВП о неисправностях навигационного оборудования и выявленных препятствиях на судовом ходу (пп. 74, 75, 87 ПП-18) должен сообщать также о грубых нарушениях ПП другими судами. Определить порядок учета и рассмотрения таких сообщений. Ведь неадекватный судоводитель своим поведением создает не меньшую опасность, чем неисправность пути, о которой нужно сообщать.

– По аналогии Европейских правил судоходства (ЕПСВВП) ввести в ПП новый раздел «Требование к судоводителю, экипажу и управлению судном». Учитывая, что немалая доля транспортных происшествий с судами происходит по причине неправильного распоряжения береговых работников, поддержать обязанность и право капитана не подвергать опасности людей – груз – судно и внести в этот раздел фразу такого содержания: «Капитан имеет право не выполнять любое распоряжение берега, если есть сомнение в безопасном его исполнении». Кстати, цитату эту произнес министр речного флота Л.В. Багров 15.07.1988 на расширенной Коллегии МРФ о состоянии аварийности флота за первое полугодие того года и потребовал от начальников пароходств довести это до капитанов судов. Фраза-то была произнесена, но впоследствии документально не закреплена.

– В пункт 48 ПП-18 о дополнительном сигнальном огне на судах контрольно-надзорного органа необходимо внести добавление о том, что эти суда при пресечении нарушений правил судоходства могут отклоняться от требований Правил плавания и других нормативных документов. Этим самым законодательно защитить капитана катера и инспектора от возможных нежелательных последствий такого маневра, выполненного во исполнение своих должностных обязанностей. Радикальнее было бы принять Положение о патрульном судне, в котором отразить всю специфику его работы. Существующая практика в этом противоречива. Из известных мне пяти случаев подхода на ходу патрульного катера к судну-нарушителю только в Северном бассейне по двум случаям инспекторы были поощрены за решительные действия. Один был наказан за нарушение Правил техники безопасности (переход на судно, полностью не прекратившее движение), а в двух случаях действие инспекторов сочтено нормой без каких-либо последствий.

Что касается контрольной деятельности за судами, возложенной на госпортконтроль, то она должна быть усилена правом посещения судов инспекторами (как источника повышенной опасности) в любое время без получения предварительного распоряжения своего руководства. Необходимо расширить перечень несоответствий и нарушений, дающих право на задержание судна, в том числе определить процедуру действий инспектора по выявленным случаям управления судном в нетрезвом состоянии. При пересмотре прав и обязанностей госпортконтроля целесообразно учесть законодательный опыт других транспортных инспекций – ГИБДД и ГИМС, у которых нет таких правовых проблем.

И еще. С момента введения в действие ПП-18 уже третий год на страницах «МВР» не прекращается критика этих Правил. Судоводительская общественность не понимает, по какому поводу были отменены безупречно зарекомендовавшие себя Правила плавания 1984 г. и без всякого предварительного обсуждения в разгар навигации введены ПП-18, по отзывам отдающие «дилетантизмом» и «вопиющей некомпетентностью». Из 201 пункта ПП-18 по 84 специалисты имеют возражения или претензии по их формулировкам. Но неизвестны разработчики и авторы текста Правил, с кем можно было бы пополемизировать, и ни одна структура Минтранса не ответила на критику. Не отвечает и Департамент госполитики Минтранса, на которого собственным же Положением возложена обязанность осуществления разработки, анализа применения и внесения изменений в нормативно-правовые акты, в т.ч. Правила плавания по ВВП. Тем самым молчаливо отвергаются многие профессионально выверенные замечания, так необходимые для совершенствования Правил плавания. А свою позицию по затронутому вопросу Департамент госполитики выразил в основополагающей фразе ответа С.П. Булгакову на его письмо министру транспорта о создавшемся положении с ПП-18 (дословно):

«Необходимость и полнота изменений Правил плавания судов по внутренним водным путям будет определяться с учетом анализа правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования общественных отношений при плавании судов по внутренним водным путям, в том числе в соответствии с положениями Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», которым определяются правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативно-правовых актах требований, связанных с осуществлением любой экономической деятельности.

Вот и пойми, что конкретно последует во исполнение этой фразы?!

Между тем в последнее время наблюдается тенденция устойчивого роста количества транспортных происшествий на ВВП, в основном под благовидным названием «инцидент», с 87 случаев в 2017 г. до 127 в 2019-м и 112 в 2020-м. В первой половине текущего года уже учтено 41 ТП (в прошлом году за соответствующий период было 35), рост на 17%, а всего с 2017 года количество ТП возросло на 30%. Если учесть сокращающееся количество флота и интенсивность его движения, то рост относительной аварийности еще выше.

Сложно сказать, как несовершенство ПП-18 и трудное их восприятие исполнителями в целом повлияло на безопасность судоходства. В доступных источниках не встречал квалифицированного анализа аварийности судов на ВВП по причинам их возникновения, в том числе связанных с невыполнением Правил плавания. В любом случае организация безопасного судоходства начинается с создания толковых законодательно нормативных документов, чему, надеюсь, поспособствует и эта статья. Для этого же напрашиваются следующие выводы и предложения:

1. Публикуемые на страницах «МВР» отзывы о Правилах плавания-18 практически единодушны об их несостоятельности и определились два направления изменения этих Правил. С одной стороны – полный возврат хорошо себя зарекомендовавших и отмененных в 2002 году ПП-84, а с другой – переход на новые правила, близкие по структуре и содержанию с Европейскими правилами судоходства (ЕПСВВП), а то и полное их введение на ВВП РФ.

Недовольство Правилами плавания по ВВП, сначала изданными в 2002 году, а затем еще более худшим вариантом ПП-18, затянулось почти на два десятилетия. И пора бы Минтрансу создать рабочую группу экспертов и профессионалов-судоводителей по изменению действующих ПП-18.

2. В 2004 году упразднена Государственная судоходная инспекция с ее наработанными и оправдавшими себя методами контроля за соблюдением правил безопасности судоходства и профилактики, направленными на предупреждение аварийности флота. Ныне же действующая надзорно-контрольная система чрезмерно забюрократизирована, работает разрозненно каждый орган по своему направлению без общей на то цели. Потому крайне необходимо создание в системе Минтранса единого органа по вопросам безопасности мореплавания и судоходства на ВВП, цель которого – профессиональная разработка нормативной документации и координация работы по этим вопросам. Отсутствие такого органа и привело в основном к многолетней «чехарде» с Правилами плавания и всего, что с ними связано.

Морские вести России №13 (2021)

ПАО СКФ
Газпромбанк
Конференция: «SMART PORT: ЭФФЕКТИВНОСТЬ, БЕЗОПАСНОСТЬ, ЭКОЛОГИЧНОСТЬ»
Mordraga
Camco
Портовый вебинар Административная ответственность за нарушение технических регламентов в портах
6MX
Вакансии в издательстве

Нас поздравляют

Газета Морские вести России 25 лет

Нас поздравляют

Журнал Морской флот 135 лет
Журнал Транспортное дело России