Ермолаев Е.Е., к.э.н., профессор, Самарский государственный архитектурно-строительный университет

В статье рассматриваются вопросы повышения роли и значения муниципальной администрации в жизнеобеспечении города за счет развития инновационной составляющей и механизмов самоуправления этой сложной территориально-административной единицей.

 

Ключевые слова: город, управление, инновации, государство, правительство, муниципальная администрация, местное самоуправление, условия жизни населения.

 

ROLE OF MUNICIPAL ADMINISTRATION IN DEVELOPMENT OF AN INNOVATIVE COMPONENT AT LIFE-SUPPORT OF CITY

Ermolaev E., p.h.d., professor, Samara State University of Architecture and Civil Engineering

In article questions of increase of a role and value of municipal administration in life-support of a city at the expense of development of an innovative component and mechanisms of self-management of this difficult territorially-administrative unit are considered.

 

Key words: a city, management, innovations, the state, government, municipal administration, local self-management, population living conditions.

 

Город — это центр с весьма сложной техноструктурой и технологией, мощное средоточие производственно-экономических и финансовых ресурсов, важнейшая территориально-административная единица с многоэлементной социальной структурой, интенсивной политической и культурной жизнью. Это система, для которой характерны специфическая внутренняя структура и наличие внешних связей с другими территориальными и производственными образованиями.

Управление городом означает способ приведения в необходимое соответствие всех внутренних структур системы «город» как общим условиям и тенденциям развития, так и конкретным задачам функционирования и развития данной системы.

Управление городом в настоящее время переживает значительные перемены, связанные с экономическими преобразованиями, внедрением новых форм и методов управления, изменением систем организации и управления, повышенным вниманием к инновационной составляющей. Ранее административная система управления не была подкреплена финансовыми ресурсами, так как они распределялись по отраслевому признаку. Координировать деятельность всех структур и целенаправленно управлять городом было достаточно сложно. Рыночные отношения, формирование многоукладной экономики, осуществляемое за счет перераспределения властных функций и собственности от государства муниципалитетам, а от них — к частным предпринимателям, требуют основательного пересмотра отношений города с государством, областью, предприятиями или иными юридическими структурами и физическими лицами. Основа данных взаимоотношений в современной экономике должна выстраиваться на совершенствовании инновационной составляющей взаимоотношений данных контрагентов.

Долгое время чрезмерная отраслевая специализация и централизация управления лишали органы городского управления возможности влиять на работу предприятий и непроизводственных структур, расположенных в городе, исключали эффективное их взаимодействие в интересах его развития. Управление фактически осуществлялось по отраслевому принципу, в соответствии с которым распределялись и финансовые ресурсы, и результаты инновационной деятельности, включая объекты интеллектуальной собственности. При формировании местных бюджетов не учитывалась структура городских объектов, прежде всего обслуживающей социальной сферы, мало внимания уделялось вопросам формирования инновационного потенциала.

Все это вместе со слабой координацией предприятий и их обособленностью вызывало диспропорции в развитии города, обостряло социальные, демографические и экономические проблемы. Так, развитие социальной инфраструктуры существенно отставало от развития производственной сферы, не говоря уже о возможностях учета и использования в текущей деятельности предприятий новаций, получаемых в смежных областях исследуемого сектора экономики.

У любого государственного механизма есть общая черта — он создается для управления. В системе организаций, обусловливающих этот механизм, власть направлена от высших статусных позиций к низшим, а ответственность — наоборот, от низших позиций к высшим. Бывает, что государственный аппарат не в силах централизованно управлять страной из-за своей слабости или обширности территории и сложности связей. Тогда происходит децентрализация власти; часть властных функций с верхних уровней переходит на более низкие. Процесс децентрализации обычно сопровождается дроблением аппарата, ростом его численности, увеличением количества уровней между верхними и нижними «этажами» управления. При этом централизованная система не разрушается и не устраняется.

Иное дело самоуправление — по существу, а не по названию. Самоуправление возможно только в случае, если субъект и объект управления совмещены, совпадают. Это совпадение надо понимать в том смысле, что те, кто осуществляет самоуправление, обладают и властью на его организацию. Конечно, и самоуправление, чтобы управлять, нуждается в аппарате. Такой аппарат похож на ответвление от государственного аппарата лишь внешне. Легко обнаружить здесь два серьезных, принципиальных различия. Во-первых, аппарат самоуправления наделяется властью теми, кем этот аппарат управляет; он не может иметь источника власти внутри себя. Во-вторых, аппарат в целом и некоторые функционеры ответственны за свои действия не перед начальством, а перед теми, кто дал этой организации власть над собой, т. е. перед населением. Здесь также есть два потока, но по сравнению с государственным аппаратом обратно организованных: власть образуется потоком, направленным вверх, а ответственность — потоком, направленным вниз.

Таким образом, процесс децентрализации и процесс формирования самоуправления противоположны. Децентрализация дробит власть, усиливает контроль и подчинение, разъединяет, иными словами, чревата тенденциями распада. Процесс организации самоуправления объединяет власть, интегрирует. Он несовместим со «слепым» механическим подчинением. Процесс децентрализации ввиду этого принципиально не может привести к самоуправлению, а лишь имитирует его. Однако и в том и в другом случае для эффективного управления жизнеобеспечением города необходимо кардинально пересмотреть инновационную составляющую, роль которой состоит в кардинальном переосмыслении действующих механизмов управления городскими службами, существенном изменении условий их взаимодействия и повышении качества предоставляемых ими услуг населению.

Государственная власть заведомо сильнее, чем местное самоуправление, поскольку она:

-         распоряжается значительной частью национальных ресурсов;

-         способна обеспечить универсальную защиту для всех и общий социальный порядок на своей территории;

-         выступает посредником в многочисленных спорах субъектов деятельности между собой.

Только государственная власть способна обеспечить местному самоуправлению условия, достаточные для его успеха: правовую среду, защиту и посредничество, организационные и значительную часть финансовых средств. Противоположность тенденций государственного управления и местного самоуправления при этом не снимается — она остается источником постоянно существующей конфликтности, которая может быть полностью преодолена только в случае «исчезновения» той либо другой стороны. Если существует государственное управление и самоуправление, противоречия между их органами, которые могут принять форму столкновений, неизбежны. И это не прибавляет оптимизма в ожидании легких перспектив развития местного самоуправления в России. С нашей точки зрения, в России никогда не было местного самоуправления, если не считать периода древнеславянских общин. Оно формируется сейчас на наших глазах. Для окончательного его формирования необходимы следующие условия:

-         установки и стереотипы в поведении населения на самоорганизацию, саморазвитие, само- и взаимную помощь как часть культуры;

-         соблюдение федеральных и местных законов с внедрением механизма жесткой ответственности за их несоблюдение и существенного поощрения за их улучшение;

-         подробно разработанная (непротиворечивая и относительно полная) нормативно-правовая база местного самоуправления, а не децентрализованного способа централистского управления, ориентированная на поддержание новых идей и технологий управления городом;

-         развитая социальная практика сотрудничества органов муниципального управления при участии местного населения, реализующего свои интересы также на уровне «ниже» муниципального;

-         достаточная ресурсная поддержка всего процесса местного самоуправления, включающая организационные, материально-вещественные и финансовые средства, направляемые, в первую очередь, на решение вопросов развития и совершенствования технологий управления.

Местное самоуправление в России находится в начальной стадии своего становления. Однако и сейчас уже ясно, что для страны такого территориального размаха, особенно в меридиональном направлении, колоссального разнообразия природно-климатических условий, с такой сложной этнонациональной и социально-культурной структурой, малонаселенностью большей части территории, слабых, ненадежных и очень дорогих линиях коммуникаций (включая дороги), никакого другого пути в развитии территориального управления, даже в сети государственных учреждений, кроме предельной региональной децентрализации и обеспечения условий для эффективного самоуправления на основе самостоятельности муниципального управления, не существует.

В условиях реформы, предусматривающей юридическую и хозяйственную самостоятельность предприятий, происходит изменение их роли в системе управления городом. Муниципалитеты города, используя налоговую политику и другие инструменты, создают новую организационно-управленческую структуру, задача которой не только формирование и исполнение бюджета, но и эффективное функционирование городских предприятий (и других структур) в интересах большинства населения. Особое значение в управленческой деятельности приобретает социальное развитие, экономической основой которого является муниципальная собственность.

Объектами муниципальной собственности в городах являются: жилой фонд, газовое и энергетическое хозяйство, транспорт, связь, водопроводные и канализационные сети и др. В рыночных условиях функционирование данных объектов базируется на качественно новых отношениях в распределении результатов общественного труда и должно быть направлено на максимальное удовлетворение нужд горожан. Достижение последнего возможно при повышении эффективности местного самоуправления, сущность которого заключается в способности самостоятельно решать вопросы местного значения. При этом роль инновационной составляющей бесспорна, поскольку организовать эффективное взаимодействие участников местного самоуправления возможно исключительно на основе создания новых форм и методов управления.

Общее направление развития местного самоуправления, ориентированного на улучшение комплекса условий жизни населения соответствующей территории за счет развития инновационной составляющей (совершенствование хозяйственных, организационных, коммунальных, бытовых, экологических, социально-культурных потребностей), базируется на двоякой роли города как системы. Будучи главным звеном территориальной организации общества, город, во-первых, как элемент народнохозяйственного разделения общественного труда реализует определенные экономические, социальные и другие функции. Во-вторых, как территориальная общность город создает соответствующие условия жизнедеятельности населению, проживающему в нем и в зоне его влияния.

Учитывая двоякую роль города, на уровне управления можно выделить основные функции муниципального механизма управления, ориентированного на повышение роли инновационной составляющей в системе жизнеобеспечения города:

1. Обеспечение участия населения в системе органов местного самоуправления как в части непосредственного участия в работе, так и в части совершенствования механизмов управления и взаимодействия участников.
2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами, концентрирующимися в городе, на основе принципа максимизации результатов от их использования.
3. Обслуживание населения и обеспечение его потребностей в коммунально-бытовых, социально-культурных, торговых, транспортных и других услугах.
4. Обеспечение развития соответствующей территории через формирование программ и планов, утверждение местных бюджетов, выработку стратегии и тактики управления местным хозяйством, земельными отношениями, экологией через регулирование взаимоотношений с предприятиями, организациями и учреждениями на территории города.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима занятости и защита интересов и прав местного самоуправления.

Сложность управления городским хозяйством связана, прежде всего, с его неоднородностью. В составе городского хозяйства выделяются:

-         социальная инфраструктура, включающая жилой фонд, торговлю, общественное питание, просвещение, здравоохранение, культуру, детские учреждения, физкультуру и спорт, зрелищные организации и систему социальной защиты и социального обеспечения;

-         коммунальная инфраструктура (обеспечение водными, энергетическими и другими ресурсами, услугами благоустройства, транспорта, связи). Ее специфика состоит в том, что она обслуживает не только население, но и предприятия, учреждения, расположенные на территории города;

-         производственная инфраструктура, удовлетворяющая потребности производства, но не входящая в его технологический процесс. К ней относятся заготовительно-складские, снабженческосбытовые, консалтинговые, маркетинговые, научные, инновационные и другие подразделения;

-         деловая инфраструктура, которая включает в себя банки, страховые компании, инвестиционные фонды, информационную систему, связь, выставочные комплексы и т. д.

Специфика современной организации производственных и обслуживающих процессов привела к выделению в особую группу отдельных служб и организаций в системе городского хозяйства, которая и обособилась как самостоятельная сфера. Ее цель — оказание жилищно-коммунальных услуг. С позиции управления данная сфера достаточно сложна. В ней накопилось множество проблем организационно-экономического характера, которые требуют неотложного решения. В Российской Федерации проводится реформирование жилищно-коммунальной сферы, что вполне оправдывает повышение научного и практического интереса к проблемам управления, организации и экономики в системе ЖКХ.

Для организационных структур местных органов власти в качестве основополагающего может быть принят принцип, сформулированный Альфредом Чандлером: «Стратегия определяет структуру». Иными словами, организационная структура управления должна обеспечивать реализацию стратегических целей. Но так как стратегия со временем меняется, то должны изменяться и организационные структуры.

Этот принцип имеет особое значение для формирования организационных структур местных органов власти России, так как переход от планово-директивных методов управления к рыночному регулированию в корне меняет их цели, стратегию и функции, однако он, к сожалению, редко используется в практике организационного проектирования местных органов власти в России. В большинстве муниципальных и региональных органов власти преобладают традиционные дореформенные функциональные организационные структуры, в которые вкраплены отдельные элементы рыночного регулирования и изменены названия структурных подразделений.

В западных моделях организации органов местной власти, функционирующих в обществах с высоким уровнем правосознания, практически все проблемы местного характера решаются в формах представительной демократии. Для российского общества – с низким уровнем правосознания, обусловленным традиционным отчуждением граждан от участия в управлении, — задача формирования эффективных организационных структур органов местной власти значительно усложняется и диктует необходимость строгого соблюдения следующих принципов:

• максимальной эффективности;
• приоритета функций;
• многообразия организационных форм, самостоятельности в их выборе;
• адаптивности;
• баланса полномочий, прав и ответственности; разделения управленческого труда;
• участия населения в выработке и принятии решений.

Принцип максимальной эффективности означает необходимость формирования в организационной структуре органов местной власти таких звеньев, которые обеспечат своевременную качественную реализацию определенной функции с минимальными затратами.

Приоритет функций вытекает из основополагающего принципа оргпроектирования – стратегия определяет структуру, т.е. на основе миссии организации выстраивается функциональная структура управления, а на основе последней формируется организационная структура. В российской практике нередки случаи, когда органы местной власти создают новые структурные подразделения на базе старых, а затем определяют их функции. Как правило, такие структуры не жизнеспособны и в последующем упраздняются.

Принцип многообразия организационных форм, самостоятельности органов местной власти в их выборе заложен в Европейской хартии местного самоуправления (пункт 1 статьи 6) и в Конституции РФ (ст. 131). Он означает, что местные органы власти наделяются правом, не нарушая общих законодательных положений, самостоятельно выбирать тот или иной вид организационной структуры, отвечающий местным особенностям и обеспечивающий эффективное управление.

Принцип адаптивности имеет особое значение для российской практики еще и потому, что по мере становления и развития рыночных отношений в местном хозяйстве изменяется и сокращается функциональная структура управления, а следовательно, организационная структура должна постоянно подстраиваться под эти изменения.

Принцип сбалансированности полномочий, прав и ответственности органов местной власти означает необходимость соблюдения в процессе оргпроектирования их статуса, сферы компетенции, а также форм контроля их деятельности.

Принцип разделения управленческого труда означает необходимость нормативного закрепления функций (как специфического вида управленческой деятельности) в соответствующих организационных структурах.

Принцип участия населения в выработке и принятии решений обусловлен принципиально новой средой функционирования органов местной власти, переходом от иерархической авторитарной модели управления к новой, более гибкой, основанной на менеджменте участия.

В соответствии с законодательством и принятым уставом, представительные органы власти городских образований самостоятельно формируют аппарат исполнительного органа власти.

В целом, нельзя недооценивать роль и значение инновационной составляющей в процессе жизнеобеспечения города и повышения уровня его развития за счет совершенствования действующих механизмов управления, а также разработки более эффективных механизмов организации взаимодействия всех участников управления городом.