Калашник Н.Е., заместитель по экономике и финансам ОАО «СЗП» СПбГУВК

В работе рассмотрены механизмы, обеспечивающие оптимизацию процессов структуризации института государственно-частного партнерства как способа активизации инвестиционной деятельности на транспорте. Подчеркнуто особое значение данного института в условиях финансового кризиса.

 

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, транспорт, анализ затраты-выгоды, механизм концессий.

 

STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AS A WAY OF ACTIVIZATION OF INVESTMENT ACTIVITY ON TRANSPORT

Kalashnik N., the assistant on economy and finance Open Society «SZP» SPbGUVK

In our work were viewed mechanisms which optimised structure prosess in puplic private partnership. That mechanisms presented a method to activate the investment in the transport branch. It marked spesial meaning of that prosesses in case of finansial crisis.

 

Key words: state-private partnership, transport, the expense-benefit analysis, the mechanism of concessions.

 

Качество инфраструктуры транспортной отрасли влияет на производительность страны, ее конкурентоспособность и способность привлекать иностранные инвестиции. Вместе с тем проблема государственных инвестиций в транспортную отрасль по-прежнему остается дискуссионной, поэтому, рассматривая модель государственно-частного партнерства (ГЧП) применительно к транспортной отрасли, следует определить, является ли она жизнеспособной. Эта модная в настоящее время модель предполагает взаимодействие государственных и частных средств при решении крупных народнохозяйственных задач по развитию транспортной инфраструктуры.

МВФ посвятил проблемам развития ГЧП несколько исследований (в марте 2004 г. вышли публикации «Государственные инвестиции и налогово-бюджетная политика» и «Государственно-частные партнерства»). В рамках этих работ определены основные параметры сохранения макроэкономической стабильности при росте государственных инвестиций и развитии института ГЧП в инфраструктурных отраслях, которые получены в результате ряда пилотных исследований на основе анализа затраты-выгоды:

• увеличение государственных инвестиций должно быть сосредоточено на высокоприоритетных и высокорентабельных проектах в инфраструктуру транспорта. Следует отметить, что для России этот вывод является приоритетным, поскольку сегодня транспортная инфраструктура является тормозом экономического роста;
• при увеличении государственных инвестиций или изменении приоритетов расходов необходимо учитывать взаимодополняемость расходов на инфраструктуру транспорта и расходов, не связанных с инфраструктурой, т.е. обеспечение обязательности расчета общественной эффективности проектов;
• инвестиции в восстановление и содержание существующих объектов инфраструктуры транспорта обычно приносят большую прибыль, чем вложения в новые объекты, Для России данное положение также является ключевым, поскольку идентификация инвестиционного потенциала транспортной инфраструктуры чаще всего не осуществляется;
• при оценке целесообразности инвестиций следует учитывать вероятностные периодические расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание объектов инфраструктуры транспорта.

Одновременно в рамках пилотных исследований МВФ делает вывод о росте количества стран, в которых функционирует модель ГЧП, с тем, чтобы стимулировать предложение инфраструктуры транспорта и основанных на инфраструктуре услуг со стороны частного сектора. Наиболее приемлемой и распространенной формой ГЧП на транспорте выступают концессии. Число стран, применяющих инструмент концессий в мире, растет (табл.).

 

Таблица. Страны, использующие механизм концессий

Характеристика бюджетного потенциала страны	Количество стран, применяющих концессионный механизм	Количество стран, использующих концессию на транспорте
Страны с низкими бюджетными доходами	13	7
Страны со средними бюджетными доходами	18	5
Страны с высокими бюджетными доходами	37	12

 

Представленная информация свидетельствует, что применение концессий не вполне зависят от состояния и динамики государственных доходов, у них иная цель – интенсификация процессов развития инвестиционной деятельности в инфраструктурных отраслях, сопряженных с развитием национальной экономики в целом и снятием инфраструктурных ограничений роста.

Объектом концессионного соглашения является право пользования имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, а также право на создание (строительство) концессионного объекта с предоставлением концессионеру права пользования (хозяйственной эксплуатации) таким объектом после его создания (завершения строительства). По концессионному соглашению имущество или предприятие как имущественный комплекс передается во временное управление. В рамках Транспортной стратегии РФ определены объекты транспортной инфраструктуры, где будет применяться инструмент концессий на морском транспорте – это инфраструктура морских портов.

Одновременно статьей 18 Налогового кодекса предусмотрен специальный налоговый режим для концессионных договоров, что создает основу для оптимизации налоговых выплат для развития портового хозяйства.

Инструментом концессий институт ГЧП не исчерпывается, существуют и находят и другие формы функционирования данного института. В инновационной и инвестиционной сферах функционирования предприятий транспорта получили развитие следующие формы ЧГП:

• софинансирование в различных формах научно-исследовательских и других видов инвестиционных проектов на доконкурентной стадии (стимулом для участия бизнеса является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации). Данная форма требует проектного управления, в рамках которого методы оценки стоимости предприятия, в которое инвестируются средства, должны коррелировать с эффективностью проектов;
• софинансирование ранних стадий коммерциализации проектов («посевное», венчурное финансирование). Посевное и венчурное финансирование является финансированием с высоким риском, здесь важно разделение рисков между бизнесом и государством с целью их минимизации;
• создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства (безопасность транспортной отрасли, экология развития транспорта, транспортная составляющая системы государственной безопасности, равная доступность транспортных услуг на всей территории России). Развитие центров будет способствовать четкому разделению доходов и потерь между бизнесом и государством;
• создание территориальных отраслевых кластеров, в которых представлены все виды транспорта.

Как правило, ГЧП позволяет органам государственного управления избежать расходов на инфраструктуру транспорта или отсрочить такие расходы, не отказываясь при этом от связанных с ними выгод. Позитивность этой стороны данного института делает его весьма привлекательным для транспортной отрасли. Вместе с тем ГЧП может иметь негативные черты, проявляющиеся не только в ослаблении бюджетных ограничений по росту отраслевого инвестиционного потенциала, но и в снижении контроля над бюджетными расходами путем выведения государственных инвестиций за рамки бюджета с целью снятия долга с баланса органов государственного управления. Развитие ситуации в рассмотренном русле грозит увеличением риска для государства и ростом бюджетных расходов в средне- и долгосрочной перспективе. Выход из положения возможен на основе научно обоснованной структуризации ГЧП. Надлежащим образом структурированные и реализуемые ГЧП обеспечивают рост эффективности при строительстве объектов инфраструктуры транспорта и предоставлении ее услуг, а, следовательно, снижают затраты государства по обеспечению доступности этих услуг.

Решить проблему эффективности функционирования института ГЧП на транспорте можно при условии развития, необходимых для его функционирования инструментов. К ним относятся:

1.Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность ГЧП. В силу разных национальных правовых традиций основы регулирования ГЧП различаются по странам значительно. К примеру, в странах с системой общего права такие законы могут отсутствовать, все условия по ГЧП включены в договор, при этом издержки на договор значительны. С другой стороны в США – существует разветвленная система законодательных актов, фиксирующих ГЧП. В развивающихся странах правовая основа ГЧП ограничена законом о концессиях (Чили, Перу, Индия, ряд стран СНГ) и некоторым образом законом о государственных закупках. В РФ существует федеральный закон «О концессионных соглашениях», федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», разработаны типовые соглашения о концессиях на транспорте, а в рамках бюджетной реформы проведена реформа учета в государственном секторе, обеспечивающая реализацию принципов ее прозрачности.

2. Разработка порядка отбора и реализации проектов в рамках ГЧП, определение роли государственных структур в этом процессе. В России в к государственным структурам, участвующим в организации и реализации ГЧП на федеральном уровне, относятся МФ РФ, Минрегионразвития и правительство РФ, функции которых четко разграничены. Минэкономразвития определен в соответствии с Постановлением правительства РФ от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» в качестве организатора процедуры отбора проектов. Минфин совместно с Минрегионразвития несет ответственность за разработку количественных критериев проектов. Правительство РФ утверждает проекты, принятые к реализации. Процесс отбора проектов в Российской Федерации осуществляется на основе разработки прежде всего критериев отбора проектов. Министерство финансов и Министерство регионального развития совместно разрабатывают методику критериальной оценки проектов, включающую качественные и количественные показатели эффективности проектов.

В соответствии с данным постановлением решение об учреждении ГЧП должно быть обоснованным, оно достигается в рамках двухэтапного процесса. На первом этапе инвестиционной комиссией, которую организует Минрегион РФ и в которую включаются заинтересованные в реализации проекта министерства, на основании процедур инвестиционного планирования и экспертизы проектов принимается решение о целесообразности конкретного проекта по развитию транспортной инфраструктуры на основе качественных критериев, к которым относятся:

-         наличие потенциального частного инвестора, подтвердившего готовность к участию в инвестиционном проекте;

-         соответствие решаемой задачи при реализации инвестиционного проекта целям социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также Транспортной стратегии РФ;

-         наличие положительных социальных эффектов, связанных с реализацией проекта, а также ожидаемый инновационный эффект;

-         обоснованная невозможность реализации инвестиционного проекта без государственной поддержки (поддержки Инвестиционного фонда РФ);

-         соответствие сметной стоимости инвестиционных проектов не менее 5 млрд. рублей;

-         наличие положительного заключения организации инвестиционного консультанта по инвестиционному проекту, порядок и критерии, которого разработаны правилами;

-         положительное заключение Минрегионразвития о достоверности использования направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета.

-         На втором этапе осуществляется отбор проектов правительственной комиссией на основе количественных показателей, к ним относятся:

-         показатели финансовой эффективности (чистая приведенная стоимость (NPV), внутренняя норма доходности (IRR), формула расчетов которых стандартна);

-         показатель бюджетной эффективности = (ДНП + Эр)/ БС, где ДНП - дисконтированные налоговые поступления Эр - экономия расходов федерального бюджета, обусловленных реализацией проекта, БС - суммарный объем средств планируемой государственной поддержки;

-         показатели экономической эффективности (Дп/ВВП и/или Дп/ ВРП, где Дп – доходы, инициированные инвестиционным проектом, при этом учитываются и внешние экстерналии).

Перечень проектов, одобренных правительственной комиссией, и паспорта проектов утверждаются Правительством РФ. Методика расчета показателей эффективности проекта и применения критериев, а также предельные значения указанных показателей разрабатываются Минрегионразвития по согласованию с Министерством финансов и утверждаются совместным приказом Минэкономразвития РФ и МФ РФ.

3. Разработка договорных обязательств, на которых основана деятельность ГЧП и которые определяют фискальный риск, принимаемый государством. Проекты развития инфраструктуры транспорта сопряжены с целым рядом рисков, например, риски, связанные с экологической экспертизой, с задержками в строительстве, с перерасходом средств, с доступностью и качеством услуг, с временными изменениями стоимости активов. Указанные риски характерны и для инвестиционных проектов, осуществляемых традиционным способом (вне рамок ГЧП). Различия между ГЧП и проектами, обеспечиваемыми традиционными способами, состоит в том, что ГЧП позволяют органам государственного управления делить с частным сектором значительно большее количество рисков. Поэтому неправильно структурированное ГЧП подвергает государство значительным рискам, а убытки оказывают значительное влияние на макроэкономическую стабильность, создавая предпосылки рецессии. Согласно основному принципу распределения рисков, каждый риск должна нести сторона, способная наиболее эффективно им управлять. В соответствии с этим принципом риски строительства и эксплуатации несет частный бизнес, а политические и риски нормативно-правового регулирования несет государство. Кроме того, существуют риски, на которые органы государственного управления могут влиять, но не обязаны брать на себя – это валютные риски, риски изменения спроса, риски остаточной стоимости. В странах, в которых развита модель ГЧП, проблема этих рисков решается по-разному, чаще всего происходит деление и этой группы рисков. В РФ проблема этих рисков связана с конкретным инвестиционным проектом, т.е. государство может брать на себя и эти риски, если влияние проекта на национальную экономику значительно.

4. Следующая проблема – реализация договорных обязательств государства в рамках ГЧП, которые формируются в следующих формах:

а) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства транспортной инфраструктуры, включая разработку проектной документации на объекты, финансирование подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, а также финансирование работ по подготовке территории строительства и выкупа земельных участков;

б) предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, или на представление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности;

в) предоставления субсидий на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, предлагаемых к реализации в рамках концессионного соглашения, или предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предлагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений;

г) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;

е) направления бюджетных ассигнований в инвестиционные фонды, создаваемые в субъектах РФ;

д) предоставления государственных гарантий Российской Федерации в обеспечении исполнения обязательств в части возврата основного долга по заимствованиям коммерческих организаций, осуществляемым в форме кредита, привлекаемого в кредитных организациях. Здесь уместно подчеркнуть факт изменения потребителя гарантий, гарантии выдаются организациям, а не банкам, как было предусмотрено Положением об Инвестиционном фонде РФ.

Государственные гарантии представляют собой законную форму государственной поддержки инвестиций в инфраструктуру транспорта, когда государство располагает наилучшими возможностями прогнозировать и контролировать риск, а, следовательно, сводить к минимуму связанные с ним издержки. Вместе с тем гарантии в рамках бюджетного процесса не подлежат проверке такого же уровня как регулярные расходы, и они могут привести к потенциально значимым фискальным последствиям, которые усугубят рецессию экономики. Следует между тем отметить, что предельный размер (лимит) гарантий фиксируется законом о бюджете любого уровня и отслеживается МФ РФ, но чтобы снизить риски по гарантиям необходимо повысить уровень прозрачности в бюджетном секторе и использовать механизмы, стимулирующие частный сектор на эффективное управление рисками. К таким механизмам относятся вычеты, франшизы, лимиты ответственности государства, требования о залоговом обеспечении, отсрочка выплаты компенсации и преимущественное право государства предъявлять требования по активам в случае дефолта, взимание сборов с бенефициаров. Применение этих механизмов будет способствовать минимизации рисков по гарантиям, ограничивая общую приверженность государства риску и, в конечном счете, фискальные последствия востребованных к исполнению гарантий.

Представленный перечень форм бюджетных ассигнований, направленных на поддержку проектов, реализуемых в рамках ГЧП, преимущественно основан на поддержке такой формы ГЧП как концессия, что не совсем правомочно. В этом случае требуется разработка дополнительных нормативных актов для поддержания иных форм ГЧП.

5. Обеспечение прозрачности бюджетного учета и полное раскрытие фискальных рисков. «Руководство по статистике государственных финансов 2001» (РСГФ 2001 года) МВФ, которое положено в основу реформирования учета государственного сектора в РФ, предлагает основу налогово-бюджетной отчетности, в рамках которой в интегрированном виде представляются запасы и потоки; предпочтение отдается методу начисления; учет осуществляется на основе баланса активов и обязательств.

Следует отметить, что это руководство не в полной мере охватывает операции по ГЧП. Принятое в 2004 году решение Евростата об учете передачи риска инвестирования представляет собой первую попытку сформулировать руководящие указания по бюджетному учету для ГЧП, но и оно недостаточно оценивает воздействие ГЧП на бюджетные расходы. Все это позволяет после четырех лет функционирования ГЧП в РФ констатировать, что инвестиционные проекты, реализуемые в рамках ГЧП, несут серьезные риски. Вся практика участия государства в совместных действиях с бизнесом свидетельствует, что это участие оказывается неэффективным и требует существенно больших временных и финансовых затрат, чем первоначально предполагалось.

Таким образом, пока не появиться комплексный международный стандарт учета для ГЧП, сохраняется существенный риск того, что при создании ГЧП соображения экономической эффективности будут производны, так как будут уступать место другим факторам, чаще всего коррупционным. Это противоречит цели использования ГЧП для повышения эффективности инвестиционной деятельности на транспорте.

Вместе с тем сегодня можно сформировать требования о раскрытии информации, предлагаемые в отношении ГЧП. Эти требования распространяются на каждый проект, реализуемый в рамках ГЧП, и состоят в следующем:

• будущие платежи и поступления государства, связанные с предоставлением услуг, которые указаны в договорах о ГЧП, спланированы на следующие 20 лет. Именно этот период характерен для стратегии государства, и именно он отражает окупаемость инфраструктурных объектов на транспорте;
• всем инвесторам доступны сведения о положениях контрактов, которые служат основанием для возникновения условных платежей или поступлений (например, гарантия, механизмы участия в прибылях). При этом должна оцениваться величина выплат и поступлений;
• прозрачность сумм и условий финансирования и другой поддержки ГЧП, предоставляемой посредством перекредитования государством или через государственные финансовые учреждения, а для транспорта и через предприятия целевого назначения, находящиеся в собственности или под контролем государства;
• прозрачность сведений об объемах воздействия на объявленный дефицит/профицит бюджета, на структуру и величину государственного долга.

6. Обеспечение проектов, реализуемых в рамках ГЧП квалифицированными кадрами. Проектирование и реализация ЧГП сложны и требуют специальной квалификации, что обуславливает создание в ряде развитых стран внешних групп экспертов по проектам ЧГП.

Данная проблема решается в РФ с использованием института инвестиционных консультантов. Выбор инвестиционного консультанта осуществляется инициатором проекта на основании:

• критерия профессионализма. Этот критерий означает, что инвестиционный консультант должен быть консультантом (организатором выпусков ценных бумаг, андеррайтером, консультантом в сделках по слиянию и поглощению) по инвестиционным проектам (включая выпуск ценных бумаг) общей суммой свыше 10 млрд. долл., в течение последних пяти лет. В отношении инвестиционных консультантов, выбор которых осуществляет инициатор проекта – свыше 5 млрд. долларов, в течение последних 7 лет;
• критерия опыта работы на российском рынке, который означает, что инвестиционный консультант должен иметь опыт работы на российском рынке не менее пяти лет;
• критерия финансовой устойчивости. Этот критерий означает, что инвестиционный консультант в течение последних двух лет должен иметь рейтинг не более чем на три уровня ниже рейтинга высшего уровня одного из следующих международных рейтинговых агентств: “Standard & Poor’s”, “Moody’s Investor Service” и “Fitch Ratings”, а в отношении инвестиционного консультанта, выбор которого осуществляет инициатор – не более чем на четыре уровня.

При этом основное требование, предъявляемое к инвестиционным консультантам – это его независимость, то есть инвестиционный консультант не должен быть аффилированным лицом существующего и (или) будущего инвестора данного инвестиционного проекта.

Таким образом, можно констатировать, что институт ГЧП является действенным инструментом развития инвестиционного потенциала транспорта в условиях критического уровня государственного финансирования этого комплекса, но его развитие возможно только при создании действенной системы нормативной обеспеченности и фискальной прозрачности, которые обеспечат снижение риска рецессии экономики.

Проблема развития института ГЧП в условиях финансового кризиса спонтанно уходит из сферы внимания и государства, и бизнеса. При этом следует отметить, что действенность этого института в период кризиса только возрастает и неправомочно в транспортной отрасли превращать его в институт, имеющий второстепенное значение, поскольку выход из кризиса для транспортной отрасли возможен только через инструмент наращивания инвестиционного потенциала отрасли, которая влияет на состояние экономики в целом.

 

Литература:

1.        Постановление правительства РФ от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ»

2.        Транспортная стратегия РФ до 2030 года

3.        Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски.- М.: «Наука», 2005

4.        Варнавский В.Г. Риски частных инвестиций в производственную инфраструктуру// Мировая экономика и международные отношения, 2004 № 5