Фото: ПАО ВМТП

Грузооборот морских портов РФ увеличивался 20 лет подряд, но в последние три года темпы роста объемов перевалки замедлились, свидетельствуют данные Ассоциации морских торговых портов (АСОП). Главная причина – не столько санкционное давление западных стран, сколько несоответствие нормативной базы отрасли современным реалиям и избыточность административных и разрешительных процедур при реализации инвестиционных проектов в порту, считают в Ассоциации. Какие же нормативные акты тормозят инвестиционную активность и что можно сделать для повышения эффективности развития портовой инфраструктуры?

Анастасия Иванова

Публичность мешает

Сегодня средний срок реализации проекта по модернизации морского терминала составляет 7 и более лет, а необходимая нормативная база для проектирования и строительства нового терминала или реконструкции существующего включает в себя около 80 норм и сводов правил, не считая документов из смежных сфер деятельности. Такие цифры прозвучали на расширенном заседании Коллегии Федерального агентства морского и речного транспорта и Общественного совета при Росморречфлоте, которое прошло 24 марта текущего года.

Длительные сроки реализации проектов и избыточные нормативные процедуры связаны с тем, что морские порты подпадают под действие закона 223-ФЗ, регламентирующего процедуру закупок для субъектов естественных монополий, говорит председатель Комитета инвестиционных программ развития портовой инфраструктуры и производственных вопросов АСОП Дмитрий Морозов.

«В соответствии с законом портовики должны проводить тендер на любые закупки, в том числе на закупку техники для реализации инвес-тиционных проектов, – объясняет он. – Такой формат взаимодействия с подрядчиком не позволяет инвестору быстро принимать необходимые решения о поставщиках новых материалов, оборудования, услуг, а также при необходимости вносить изменения в условия контракта – для этого нужно проводить новую закупку». Все это удлиняет сроки реализации проекта.

Инвестор может столкнуться с ситуацией, при которой подрядчик обязался поставить ему импортную технику, но из-за санкций не смог этого сделать, говорит Д. Морозов. «Альтернативным поставщикам из Азии, Латинской Америки участвовать в таких закупках не слишком интересно, ведь вся информация о контрактах публикуется в открытом доступе, а значит, поставщики рискуют подпасть под вторичные санкции», – утверждает эксперт.

Решить эти проблемы позволила бы приостановка действия 223-ФЗ для операторов морских терминалов, считает Д. Морозов: «Тогда портовикам не пришлось бы публиковать эти сведения в открытом доступе, и иностранные поставщики охотнее бы выходили на российский рынок».

С соответствующим предложением АСОП обращалась в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) еще в 2022 году. В пресс-службе ведомства корреспонденту «МП» рассказали, что в марте 2023 года на заседании экспертного совета в сфере услуг в портах при ФАС России было принято решение о необходимости подготовки АСОП предложений, касающихся закупки специализированного портового оборудования, используемого в транспортных терминалах и портах.

«ФАС России рассмотрела предложения Ассоциации по перечню специализированного портового оборудования и запросила дополнительные обоснования, подтверждающие наличие у указанного оборудования уникальных свойств и отсутствие оте-чественных альтернатив», – говорит представитель службы. По его словам, обсуждение предложений АСОП, включая раскрытие публичной информации, продолжится на экспертном совете после предоставления обоснованных материалов.

Стоимость проектов увеличивается

Инвестиционную активность тормозят и поправки в федеральный Закон о морских портах, вступившие в силу 1 января 2022 года, считают в АСОП.

Согласно этому закону инвесторы, осуществляющие реализацию проектов по созданию или реконструкции морских терминалов в формате государственно-частного партнерства (ГЧП), должны предоставить банковские гарантии на сумму средств, равных инвестициям государства в создание сопутствующей инфраструктуры. «То есть «удорожают» инвестиции», – объясняет Д. Морозов.

Проблему недостаточности мощнос-ти транспортной (в первую очередь железнодорожной) инфраструктуры или невозможности/несвоевременности ее присоединения к портовой инфраструктуре в рамках проектов по созданию или модернизации портовых терминалов профильное бизнес-сообщество обсуждает уже не первый год, утверждает руководитель практики специальных проектов юридической компании Versus.legal Андрей Кулаков.

«При этом строительство портовой инфраструктуры в рамках соглашения о создании объектов портовой инфраструктуры не дает инвестору каких-либо гарантий, что необходимые мощности появятся в срок, или же механизмов, позволяющих перераспределить данные риски с публичной стороной», – объясняет эксперт. По его словам, масштабные поправки, внесенные в Закон о морских портах, не смогли решить эту насущную задачу.

Помимо этого, согласно поправкам инвестор обязан гарантировать определенный объем грузооборота морского порта. «В ситуации такого внешнего давления на нашу страну гарантировать какие-либо грузопотоки в принципе невозможно, – комментирует Д.Морозов. – Поэтому мы считаем, что на период действия санкций на эти положения закона должен быть наложен мораторий».

В случае неисполнения своих обязательств инвесторам грозят штрафы и пени. По постановлению Правительства РФ №544, за необеспечение перевалки грузов в заявленном объеме и в утвержденные сроки штраф составит от 0,1% до 1% совокупного объема установленных соглашением бюджетных инвестиций и (или) средств организации, подведомственной Росморречфлоту, предусмотренных на реализацию инвестиционного проекта, умноженный на объем неисполненных обязательств в процентах. Чем выше объем неисполненных обязательств, тем ниже процент.

Если инвестор нарушил сроки по проектированию, созданию или вводу в эксплуатацию объектов инфраструктуры морского порта, а также по инвестированию, то он должен уплатить пени за каждый календарный день просрочки в размере одной трехсотой ключевой ставки Банка России от стоимости не исполненного в срок соответствующего обязательства.

Поправки в Закон о морских портах возложили достаточно тяжкое бремя на портовых инвесторов, считает А. Кулаков. «Чего стоит только необходимость предоставления обеспечения в размере затрат на создание объектов государственной собственности, – объясняет он. – Добавить к этому крайне низкие гарантии возмещения понесенных инвестором расходов при досрочном расторжении, обязанности инвестора обеспечить определенные объемы перевалки грузов при отсутствии механизмов, обеспечивающих окупаемость проекта для инвестора, и мы получим отсутствие интереса финансирующих организаций к такого рода проектам, что не может не сказаться на инвестиционном климате в отрасли».

Надежда на концессию

Еще одна проблема – отсутствие единой нормативной базы предоставления имущества, необходимого для создания портовой инфраструктуры, говорят эксперты. Инвестору могут потребоваться земли или строения, находящиеся в федеральной или муниципальной собственности, либо имущество унитарных предприятий или частных лиц.

«В таких условиях предоставить все необходимое имущество одному инвестору без торгов с соблюдением правил о конкуренции из Земельного кодекса и закона 135-ФЗ представляется весьма затруднительным, – поясняет А. Кулаков. – Для этого может потребоваться одновременное применение различных механизмов без возможности их непосредственной увязки между собой, что в свою очередь порождает дополнительные риски для инвестора и снижает вероятность привлечения банковского финансирования».

По мнению эксперта, существенно упростить осуществление проектов и уменьшить сроки их реализации помогло бы прямое указание на возможность предоставления любого государственного или муниципального имущества без проведения торгов.

Тем не менее, ряд действующих инструментов позволяет достичь необходимого эффекта, признает А.Кулаков. «Так, конструкция концессионного соглашения позволяет инвестору получить распределение рисков между ним и публичной стороной, к примеру в части неподведения к порту транспортной инфраструктуры или в части окупаемости проекта, – говорит он. – А соглашение о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) позволяет инвестору получить компенсацию расходов на создание инфраструктуры из ранее выплаченных инвестором налогов, а также стабилизировать применимые нормы права на период реализации проекта».

Но пока эти инструменты представлены крайне узко: существует только два концессионных соглашения – по терминалам Поронайск и Лавна, третье соглашение, как заверяют профильные органы исполнительной власти, собираются заключить в ближайшее время. Также известно только о двух СЗПК: по строительству мощностей в порту Зарубино (ООО «Морской порт в бухте Троицы») и универсального торгового терминала Lugaport в порту Усть-Луга (ГК «Новотранс»).

Переход к концессионной модели строительства в качестве основного механизма инвестирования в портовую инфраструктуру позволит сократить транзакционные издержки, в том числе административные и временные, уверены аналитики Управления транспорта и строительства Аналитического центра при Правительстве РФ.

Кроме того, для развития портовой инфраструктуры, расположенной в городах, мог бы применяться такой инструмент, как комплексное развитие территорий, добавляет А. Кулаков. По его словам, этот инструмент решает вопрос с предоставлением имущества без торгов и позволяет оперативно изменить градостроительное регулирование на необходимой территории.

В то же время эксперты Аналитического центра при Правительстве РФ считают, что на сегодня нормы действующего законодательства, регулирующие взаимоотношения государства и инвесторов портового строительства, соответствуют сложившейся практике реализации инвестиционных проектов в отрасли, что действующая нормативно-правовая база является результатом накопленного опыта в ГЧП и позволяет обеспечить соблюдение прав всех участников многостороннего процесса взаимодействия.

«Безусловным приоритетом развития нормативно-правовой базы портовой отрасли Российской Федерации было и остается соблюдение интересов национальной безопасности, которую обязаны обеспечивать государственные структуры власти. Вызовы и угрозы национальной безопасности в ситуации усложнения международной обстановки предъявляют повышенные требования к аспектам нормотворчества, имеющим отношение к вопросам безопасности, что может создавать для частных инвесторов иллюзорные представления об избыточности нормативного регулирования», – говорится в ответе экспертов Аналитического центра при Правительстве РФ на запрос «МП».

Однако в АСОП уверены: без изменения законодательства с учетом интересов бизнеса страна не сможет совершить прорыв. «В ситуации санкционного давления, перестройки российской экономики, всей внутренней и внешней логистики стране нужно совершить прорыв – нужны правила игры, которые обеспечили бы возможность ускоренного развития, – убежден Д. Морозов. – Особенно важно сделать упор на развитие инфраструктуры. Но законы, ставшие в сегодняшних условиях анахронизмами, нас тормозят. Если мы их не изменим, то будем идти за ситуацией, в хвосте цивилизационных процессов».

Морские порты №4 (2023)