Создание государственной лоцманской службы и аргументы защитников рынка в лоцманском деле

Лоцманский вопрос вот уже более двадцати лет будоражит профессиональное сообщество не получая своего окончательного решения. Предпринятые в начале новых времен законодательные инициативы по демократизации деятельности морских лоцманов на поверку оказались половинчатыми. В итоге в этой ответственной сфере возникла коллизия, когда невозможно принять окончательное решение по структурированию деятельности лоцманских организаций. В результате лоцманы разобщены на «государственников» и «частников», что существенно обедняет возможности развития лоцманского дела в стране. О гносеологических корнях нынешней ситуации в лоцманском деле, о том, что, как и почему происходит в этой сфере, в интервью Владимира Егоркина, государственного морского лоцмана (1974-1992 гг.), лоцманского командира СПб (1992-2007 гг.), президента Ассоциации морских лоцманов России (1995-2007 гг.), заслуженного работника транспорта РФ, почетного работника морского флота РФ, к.ю.н.

«МВР»: Про вас говорят: будучи одним из самых последовательных защитников негосударственных лоцманских служб, В. Егоркин «повернул на 180о» и сейчас стал ярым их противников, так ли это?

– Это не совсем так или совсем не так. Я как был, так и остаюсь убежденным защитником интересов лоцманов и государственных интересов, а они в лоцманском деле неразделимы. Объективно в производственной сфере существует, не углубляясь в «высокие философские материи», противоречие интересов безопасности и доходности. В торговом мореплавании одним из проявлений этого является желание судовладельцев, потребителей лоцманских услуг понизить уровень лоцманского сбора, который в большинстве зарубежных портов занимает значительное место в общей сумме портовых сборов, с помощью внедрения конкуренции в сферу оказания лоцманских услуг.

Организовывая лоцманское обеспечение в своих опасных для судоходства водах, государство, как правило, стоит на защите интересов лоцманов государственных или негосударственных, если право оказывать лоцманские услуги делегировано объединениям лоцманов. В начале перестройки, когда нам внушали, что мир спасет всеобщий рынок, в торговом мореплавании «под шумок» началось растаскивание или приватизация стратегических государственных предприятий: морских пароходств, портов, заводов и т.д.

Тогда ни государству, находящемуся в «разобранном» состоянии, ни бизнесу, глотавшему жирные куски, не было дела до лоцманов, и лоцманам удалось взять управление лоцманским обеспечением на себя. Собственно, тогда в этом хаосе лоцманы сохранили для государства лоцманскую функцию в том виде, как она организована во многих морских странах. По прошествии небольшого времени, где-то в 2000 году, когда все лакомые морские предприятия были поделены, вспомнили о лоцманах и начались попытки захвата функции лоцманского обеспечения с целью зарабатывания денег.

История этого времени не простая, лоцманы сопротивлялись бизнесу, но, не имея поддержки государства, проиграли. С 2001 по 2004 год от имени АНО «ОМЛ СПб» и МОО «Ассоциация морских лоцманов России» я защищал в Конституционном суде РФ права лоцманов, нарушенные незаконно изданным постановлением Правительства РФ от 17 июля 2001 года № 538. В итоге постановлением КС РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П были признаны не соответствующими Конституции РФ положения п. 2 ст. 87 КТМ РФ и находящееся с ними в нормативном единстве ППРФ от 17 июля 2001 года № 538.

Лоцманы тогда победили, но воспользовались этой победой уже не лоцманы, а частные предприниматели, и с 2005 года начался захват бизнесменами наиболее доходных районов лоцманской проводки. Экспансия частного бизнеса в лоцманское дело с целью получения прибыли продолжается, государство еще не вышло из летаргии, а я как раньше занимался, так и сейчас занимаюсь защитой интересов лоцманов и государства.

«МВР»: В чем вообще заключается проблема регулирования лоцманской деятельности в портах России, о которой говорят уже десятки лет? И сколько всего лоцманов в стране?

– Лоцманов в стране около 900 человек, может, чуть больше, но точную цифру никто не называет, в СССР морских лоцманов было около 700 человек и тогда была только одна проблема – недооценка в государственных портах профессии лоцмана. А когда порты начали акционироваться, лоцманы оказались в составе негосударственных коммерческих организаций, и положение их значительно ухудшилось.

Проблема настоящего времени заключается в том, что в законе и подзаконных нормативных актах урегулирована деятельность морских лоцманов, но не урегулирована деятельность лоцманских организаций, хотя «морской лоцман» и «лоцманская организация» в обеспечении «лоцманской проводки» составляют неделимое единство. Кроме того, правовая неопределенность статьи 88 КТМ РФ и другие нормативно-правовые акты не позволяют Минтрансу хоть как-то контролировать деятельность частных лоцманских компаний.

Законодательство РФ допускает оказание услуг по лоцманской проводке судов в российских портах негосударственными лоцманскими организациями, однако до сих пор нигде не определена форма их собственности. До сих пор не выполнено постановление КС РФ от 06/04-2004 г. № 7-П, где Конституционный суд в силу существенных особенностей, не позволяющих отнести лоцманскую деятельность к обычной предпринимательской деятельности, регулируемой на основе ГК РФ, предписал «федеральному законодателю урегулировать деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».

Положения российского законодательства, действующие в области безопасности мореплавания, которые не запрещают деятельность частных лоцманских компаний и развитие конкуренции в лоцманском деле, не отражают в полной мере изменения, реально произошедшие с провозглашением частной собственности на средства производства.

Единственным способом устранения противоречия, образовавшегося в сфере правового обеспечения лоцманских услуг: материальной цели частной лоцманской компании и нематериальной цели лоцманской проводки судов, – является законодательное закрепление формы лоцманской организации, соответствующей целям лоцманской проводки – единой государственной лоцманской службы страны, как это есть в большинстве прибрежных государств мира.

«МВР»: В нашей стране создаются условия для рыночной экономики, президент говорит о необходимости развития малого и среднего бизнеса, и если в этих условиях потребители лоцманских услуг выбирают частные лоцманские компании (об этом говорят цифры), значит они предлагают лучшие услуги?

– Рынок не всегда завоевывается по законам чисто рыночной экономики, и мы видим примеры тому постоянно как в быту, так и на уровне геополитики.

Первое. Судовладелец не знает местных условий, и выбор поставщиков услуг делает за него в конкретном порту его агент. Это обычная мировая практика, но в мировой практике нет конкуренции в лоцманском деле и у агента нет соблазна заработать малую толику на выборе лоцманской компании. Можно возразить, что агент, зная местные условия, выбирает частную лоцманскую компанию именно потому, что она предоставляет лучшие услуги, а я порочу «честное имя агента».

Да, можно было бы, если бы не было случаев получения агентами «откатов» за выбор частных лоцманских компаний. Какую-то небольшую часть из них можно так или иначе подтвердить, не занимаясь уголовным расследованием, а большую часть, конечно, не подтвердить, но она, конечно, есть.

Второе. Требования безопасности и коммерческие интересы повышения прибыльности находятся в состоянии конфронтации на уровне стратегического недопонимания. Частные лоцманские компании завуалированно уже давно начали создаваться, а затем перекупаться крупными стивидорными компаниями, операторами портовых терминалов (иногда подразделениями стратегически крупных), владельцами монопортов, в основном нефтяных, буксирными и судовладельческими компаниями. Основной целью этих аффилированных к крупному бизнесу частных лоцманских компаний является получение дополнительной прибыли за счет хотя бы незначительного понижения уровня безопасности мореплавания и качества лоцманского обслуживания.

При этом рынок лоцманских услуг в специализированных монопортах и на крупных портовых терминалах уже давно монополизирован частными лоцманскими компаниями, аффилированными со стивидорными, грузовладельческими или судовладельческими компаниями, и никакой конкуренции там близко нет: ни здоровой, ни нездоровой. И конечно, они не допустят на «свои» терминалы, в «свою вотчину» государственную лоцманскую службу с ее строгим исполнением требований закона, правил безопасности мореплавания и прозрачной бухгалтерией, а это большая часть «говорящих цифр».

«МВР»: А можно ли научно разрешить спор между сторонниками и противниками частного предпринимательства в лоцманском деле?

– Да, конечно, можно, хотя в России не проводились исследования о возможности оказания лоцманских услуг на коммерческих принципах в условиях конкуренции и развития рынка лоцманских услуг в морских портах Российской Федерации. Такие исследования должны проводиться на высоком уровне, фокусируя внимание на последствиях применения различных моделей, чтобы избежать внесения изменений, которые могут увеличить риск аварий и экологических катастроф. В европейских странах – Швеции, Дании, Финляндии, Германии и других – за последние годы на хорошем уровне проведены исследования рыночных аспектов лоцманской деятельности.

Эти исследования вызваны тем, что вопросы величины лоцманского сбора в общей стоимости судозахода уже давно будируются судовладельцами на разных площадках ЕЭС и при их мощном лоббировании, с учетом других аспектов общего рынка, вышло несколько рекомендаций о внедрении конкуренции в сферу лоцманского обслуживания в странах – членах ЕЭС. Но руководство этих стран, понимая огромную опасность для своих акваторий и прибрежных территорий от растущих объемов грузоперевозок морским транспортом, в том числе опасных грузов, отстаивает монополию государства в сфере лоцманских проводок, и вполне успешно.

Принципы лоцманской деятельности во всех странах одинаковы, и поэтому для выработки решения вполне можно воспользоваться результатами уже проведенных исследований, поскольку их самостоятельное проведение требует значительных затрат. Для этого достаточно сделать перевод тех работ, которые уже проведены в нескольких морских странах, и взять то, что нам подходит. Это на порядки менее затратно. В своих оценках и рассуждениях я опираюсь именно на зарубежный опыт, синтез их практики и теоретических исследований.

«МВР»: Есть ли какие-то ограничения по доступу на рынок лоцманских услуг организаций, осуществляющих либо планирующих осуществлять лоцманские проводки в морских портах?

– В силу некоторой правовой неопределенности в законе пока нет каких-либо ограничений по доступу любых организаций на рынок лоцманских услуг, но в этом и заключается один из недостатков нормативного регулирования лоцманской деятельности. Ничто не мешает любой стивидорной компании, любой судовладельческой компании, любой буксирной компании и любому оператору в порту создать свою лоцманскую службу с целью получения дополнительного дохода или каких-либо иных выгод.

Сейчас в небольшом порту Ростов-на-Дону около 17 частных лоцманских компаний работают мирно на основе каких-то «специфических договоренностей» без гарантий от передела рынка. Частные лоцманские организации уже стали предметом торга: мы знаем, что в портах Туапсе и Новороссийск частные лоцманские компании уже 2-3 раза поменяли своих хозяев. Но если частный бизнес в сфере лоцманской деятельности будет узаконен, в Большом порту Санкт-Петербург будет 20 или 30 частных лоцманских компаний, а неуправляемый «лоцманский рынок» с его теневыми сторонами начнет действовать по всей стране и не везде мирно.

При этом государственные организации в этой «рыночной войне» не имеют шансов на победу, поскольку у них прозрачная бухгалтерия и нет теневых ресурсов. А осуществление мероприятий по «исключению картельного сговора» и «исключению монополизации рынка» частными лоцманскими компаниями потребует серьезного нормативного обеспечения, без гарантии успеха.

«МВР»: Некоммерческое объединение владельцев частных лоцманских компаний НП «НОЛО» предлагает разрешить давний спор принятием поправки в КТМ РФ о лоцманской саморегулируемой организации. Может, это и есть решение лоцманской проблемы?

– Этот законопроект № 639382-6 совсем недавно, 08/11-2017 г., Госдумой был отклонен, но нашим лоцманским бизнесменам очень не хочется расставаться со своими легкими доходами, и они опять активизировались.

Целью государственного регулирования предпринимательской деятельности является создание определенных условий, обеспечивающих функционирование экономики в целом. На откуп саморегулированию во всем мире отдают объемные сферы деятельности, которые трудно регулировать «сверху», за исключением случаев, когда это касается вопросов национальной безопасности, чрезвычайных ситуаций и т.п.

В лоцманском деле как раз наоборот: при небольшом объеме и отсутствии искусственно созданного рынка трудности в регулировании нет никакой, а деятельность относится к сфере национальной безопасности. Законопроект о лоцманской СРО не разрешает ситуацию, а еще более ухудшает ее. Этот законопроект закрепляет лоцманское обеспечение в сфере коммерческих интересов частных лоцманских компаний, оказывающих лоцманские услуги не с целью обеспечения безопасности мореплавания, а с целью извлечения прибыли, что создает неразрешимое противоречие в КТМ РФ.

Кроме того, законопроект о лоцманской СРО предлагает установить страхование имущественной ответственности при оказании лоцманских услуг, что является двойным страхованием рисков в международном торговом мореплавании при лоцманской проводке и от чего мировое морское сообщество уже давно отказалось.

А какова сейчас необходимость обустраивать рынок в лоцманском деле с помощью представленного законопроекта, требующего огромного количества разных процедур без гарантии его полной подконтрольности государству? Ни лоцманам, ни государству это не надо и не выгодно, а длительный период торжества вакханалии в лоцманском деле вряд ли стоит закреплять в законе.

На мой взгляд, идея законопроекта о лоцманской СРО имеет только одну цель – решение проблемы сохранения доходности хозяев частных лоцманских компаний. Это не есть улучшение государственной функции по организации стабильного лоцманского обеспечения во всех портах страны, включая нерентабельные арктические, и это не решает проблему принятия лоцманом решения независимо от коммерческих интересов работодателя.

«МВР»: Защитники рыночных отношений в лоцманском деле в многочисленных письмах к руководству отрасли и страны называют частные лоцманские компании коммерческими организациями, это одно и то же?

– Нет, эти понятия не тождественны. Коммерческая организация, оказывающая лоцманские услуги, может быть в государственной собственности, действует в этом случае с некоммерческими целями и полностью подконтрольна государственным органам, ее учредившим. Частная лоцманская компания, являясь чисто коммерческой, находится в собственности физических или юридических лиц, ее учредивших, действует в целях извлечения прибыли, и компетентная лоцманская власть не имеет права вмешиваться в ее деятельность, если она не противоречит закону, а это уже нарушение международных обязательств России. В настоящий момент в России нет других негосударственных лоцманских компаний, кроме «частных», так их и следует называть.

«МВР»: Защитники «малого и среднего лоцманского бизнеса» утверждают, что рынок двигает прогресс, следовательно, конкуренция служит развитию лоцманского дела.

– Это не так. Лоцманское дело не нуждается в каких-то дополнительных рыночных механизмах, побуждающих его к развитию. Лоцманская проводка является звеном инфраструктуры обеспечения безопасности мореплавания в порту и осуществляется при помощи всех элементов системы навигационной безопасности, в том числе системы управления движением судов. Все звенья этой системы находятся в исключительной собственности государства и под управлением государственных органов. В этой системе полностью отсутствуют рыночные механизмы, но она нормально работает, развивается и совершенствуется с целью обеспечения безопасности плавания судов.

Коммерческая деятельность частных лоцманских компаний с целью извлечения прибыли внутри некоммерческой по сути системы нарушает единую гармонию деятельности всей системы и рано или поздно приведет к сбою в ее работе. Очевидно, что преимущества в развитии никакого, а опасность нарушения работы системы есть.

«МВР»: Почему все же нельзя, по вашему мнению, организовать лоцманскую деятельность на конкурентной рыночной основе?

– Мировой опыт говорит, что рыночная модель, конкуренция приводит к «удвоению хозяйственных расходов» на лоцманские проводки. Если работают даже две организации, то каждая из них должна иметь специализированные лоцманские катера, средства доставки на берегу, помещения для отдыха лоцманов, бухгалтерию и т.д., а это излишние двойные затраты на один и тот же процесс. Лоцманский сбор лимитирован и в одном порту его хватит на обеспечение качественной работ только одной лоцманской организации. Несомненно, что неоправданное повышение эксплуатационных расходов при фиксированной ставке лоцманского сбора понижает возможности вложения лоцманского сбора в развитие и совершенствование качества лоцманских услуг.

Рынок лоцманских услуг настолько мал, что он в принципе недостаточен для здоровой и жизнеспособной конкуренции между большим количеством участников, а положительный эффект конкуренции проявляется только при большом количестве участников рынка. При недостаточно обширном рынке услуг велик риск нездоровой конкуренции, его договорного раздела и организации ценовых соглашений, а со временем передела рынка, образования монополий и, как следствие, более высоких цен.

В условиях недобросовестной конкуренции возникает необходимость контроля, тонкой настройки и регулирования локального рынка в каждом порту, где имеются условия для деятельности частных лоцманских компаний и требуется создание условий для развития конкуренции, а это очень затруднительно с учетом особенностей рынка лоцманских услуг.

Кроме того, частные лоцманские компании, являясь коммерческими, работают на основе свободы договора с целью извлечения прибыли. Гипотетически в этом случае может возникнуть ситуация, когда частная лоцманская компания, получив большую долю на рынке, впоследствии прекратит свое существование (оказание лоцманских услуг). В такой ситуации нет гарантии, что государственная компания или другие частные лоцманские компании будут иметь необходимые мощности для обеспечения лоцманских операций, выполнявшихся ранее ушедшей с рынка компанией.

«МВР»: Часто задают вопрос: почему в одном порту могут работать несколько буксирных компаний на конкурентной основе, а несколько лоцманских компаний не могут, и те и другие обеспечивают безопасность плавания судов в порту?

– Да, действительно, одни могут, а другие не могут, так это есть и так это нужно воспринимать. А вот почему – постараюсь кратко объяснить, не залезая в дебри теоретических рассуждений.

Первое. Придавая особое значение обеспечению безопасности мореплавания в портовых водах и на подходах к ним, Международная морская организация (ИМО), членом которой мы являемся, еще в 1968 году (Резолюции ИМО А.158, 159 от 27/11-1968 г.) приняло резолюцию об установлении прибрежными государствами районов обязательной лоцманской проводки в опасных для судоходства районах. Далее это было детализировано в Резолюции ИМО А.485, которую в 2003 году заменила Резолюция ИМО 960 (23). Эта позиция ИМО поддерживается практически всеми морскими странами мира, которые в том или ином виде законодательно закрепили монополию государства на деятельность по лоцманской проводке судов.

Второе. У нас монополия государства на лоцманскую деятельность также была закреплена в КТМ СССР 1967 года. При его реформировании в 90-е годы возникли некоторые лазейки для появления в 2000-х годах частных лоцманских компаний в сфере лоцманского обеспечения, но из анализа действующего законодательства совершенно очевидно, что государство ставит оказание лоцманских услуг в порту на особое место и выделяет лоцманскую проводку из всех видов предпринимательской деятельности в порту, в том числе оказания буксирных услуг.

Особый статус лоцманской деятельности подтверждается простым анализом статей КТМ РФ, где лоцманская проводка судов особо указана: в статьях, регулирующих отношения, возникающие из торгового мореплавания (ст. 1, 2); в статье, устанавливающей правила плавания по СМП (ст. 5.1); в статье о функциональных обязанностях капитана порта (ст. 76).

Морским лоцманам посвящена отдельная шестая глава КТМ, статьи 85-106, где подробно прописаны и цели лоцманской проводки (ст. 86), и статус морского лоцмана (ст. 87), и надзор за деятельностью организаций, осуществляющих лоцманскую проводку судов (ст. 88), и обязательность лоцманской проводки (ст. 89, 90), и выполнение лоцманом обязанностей публичного характера (ст. 92), и взаимоотношения лоцмана с капитаном судна при исполнении лоцманских обязанностей (ст. 93-101), включая их ответственность (ст. 102) и ответственность за ненадлежащую лоцманскую проводку судна, включая ее ограничение (ст. 103-105, 314), и обязательность лоцманского сбора (ст. 106).

Ничего этого об оказании буксирных услуг в КТМ не сказано. Если лоцманская деятельность подробно зарегулирована в КТМ РФ и только некоторая правовая неопределенность позволяет недобросовестным чиновникам трактовать ее как рыночную, то портовой буксировке в КТМ РФ посвящена только одна 230-я статья в главе 12 (ст. 225-231) о договоре буксировки, и все!

Третье. В порту есть обязательный лоцманский сбор, но нет обязательного сбора буксирного (ст. 19, п. 3. ФЗ от 08/11-2007 г. № 261-ФЗ).

Если портовая буксировка регулируется ГК РФ и монополия в сфере оказания буксирных услуг недопустима, то лоцманская проводка судов регулируется КТМ РФ и конкуренция, коммерческая деятельность в сфере оказания лоцманских услуг недопустима.

«МВР»: Частники обвиняют Росморпорт в том, что «отсутствие раздельного учета» позволяет ему за счет перекрестного субсидирования и ценового демпинга вытеснять с рынка негосударственные организации, так ли это?

– Может, кто-то знает примеры того, что где-то и когда-то Росморпорт «вытеснил с рынка» хоть одну лоцманскую организацию?! Нет таких примеров, во всяком случае я не знаю ни одного.

Ставки лоцманского сбора одинаковы для организаций обеих форм собственности, а конкуренция выражается только в возможности получения более выгодных лоцманских проводок. Практика современного лоцманского рынка показывает, что у частной лоцманской компании гораздо больше «рыночных механизмов», т.к. государство не может вмешиваться и контролировать расходование лоцманского сбора.

О каком «ценовом демпинге» Росморпорта может идти речь, если доходность средней лоцманской проводки в частной лоцманской компании в 2-10 раз выше, чем доходность средней лоцманской проводки в лоцманской службе ФГУП «Росморпорт»? Выполняя государственную задачу по обеспечению безопасности мореплавания всех без исключения судов во всех портах страны, в том числе малодеятельных и арктических, Росморпорт вынужден покрывать убыточность своей лоцманской службы на сумму недостающего лоцманского сбора, «положенного в карман» хозяевами частных лоцманских компаний, за счет других портовых сборов.

Вынужденное дофинансирование лоцманской службы ФГУП «Росморпорт» в тех портах, где не существует выгодных условий для частных лоцманских компаний, из других портовых сборов, исходя из задач выполнения государственной функции, означает в целом по стране сохранение и дотирование сверхприбыльного бизнеса хозяев частных лоцманских компаний за счет безопасности мореплавания.

«МВР»: Защитники «лоцманского рынка» пишут о неумении государственных структур наладить эффективную работу в портах государственных лоцманских организаций и о своем умении эффективно вести хозяйство.

– Это как раз наоборот. Частные лоцманские компании показывают по отчетам среднюю себестоимость одной лоцманской работы в 2-7 раз выше, чем государственные, работая в одинаковых с ними условиях. То есть эффективность производства на единицу товара (услуги) в частных лоцманских компаниях не лучше, а в 2-7 раз хуже.

Основной объем работ по лоцманской проводке судов в морских портах России сейчас делают лоцманы ФГУП «Росморпорт», которое осуществляет лоцманскую деятельность в интересах государства с некоммерческой целью. При этом частные лоцманские компании, выполняя в 4 раза меньший объем лоцманских проводок, получают ежегодно почти тот же объем валового лоцманского сбора, что и государственные организации («Морские вести России» № 11, № 18 за 2018 г. и № 1 за 2019 г.).

«МВР»: Защитники «лоцманского рынка» говорят, что создание единой государственной службы приведет к убыточности ее деятельности и чрезмерному повышению лоцманского сбора, что отрицательно скажется на работе портов и обеспечении перевозки товаров морским транспортом.

– В этом случае нет ни малейшего повода для беспокойства. С уходом из сферы лоцманского обеспечения частных лоцманских компаний в нее вернется как минимум полмиллиарда рублей, теряемых сейчас ежегодно и безвозвратно. Не будет необходимости в дотировании лоцманской деятельности за счет других портовых сборов или увеличении лоцманского сбора в малых портах за счет судовладельцев.

После того как единая государственная лоцманская служба начнет работу, получение и расходование лоцманского сбора станет полностью прозрачным, что позволит разработать методику расчета ставок лоцманского сбора, исходя из государственных задач лоцманского обеспечения, и определить реальный уровень необходимой достаточности лоцманского сбора во всех портах страны.

Государство заинтересовано в стабильной, бесперебойной работе портов, и финансовые результаты работы порта просто несопоставимы с суммой лоцманского сбора, а поскольку государственная лоцманская служба будет находиться в полном подчинении государства, никто не позволит чрезмерно повышать лоцманский сбор.

В Финляндии, например, по их данным, лоцманский сбор составляет в среднем около 5% (у нас около 5-10%) от валовой стоимости захода судна в порт (53% приходится на долю операторов терминалов, 30% – другие портовые расходы, 10% – канальный сбор). При этом «Финпайлот» экономически полностью самостоятельно, и правительство не дотирует лоцманскую деятельность, хотя только 10% лоцманских служб в портах работают с положительным балансом, а остальные локальные лоцманские службы убыточны и дотируются за счет лоцманского сбора прибыльных портов.

«МВР»: Защитники частного лоцманского бизнеса утверждают, что разницы между лоцманами нет и лоцман несет полную ответственность за свою работу, неважно под какой вывеской он работает: государственной или частной.

– Это некорректная информация. Согласно КТМ РФ, лоцман не несет «полную ответственность за свою работу», если в его действиях нет прямого умысла (ст. 97, 102 КТМ). А любая лоцманская организация, работником которой является лоцман, несет незначительную материальную ответственность (ст. 103, 104, 105 КТМ РФ) лишь при доказанности вины лоцмана, что бывает чрезвычайно редко, поскольку ответственность за маневрирование несет капитан судна. При этом лоцманская организация не отвечает за действия лоцмана своего работника и не несет ответственности перед третьими лицами.

На сегодняшний день мы имеем ярко выраженную диспропорцию ответственности государства за организацию лоцманского обеспечения в своих водах и безответственности частных лоцманских компаний, деятельность которых государство не может контролировать, за убытки вследствие ошибки их лоцманов. Эту диспропорцию невозможно устранить, пока лоцманские услуги бесконтрольно оказываются частными лоцманскими компаниями на коммерческой основе.

«МВР»: Частники говорят, что в вопросах безопасности мореплавания частные лоцманы, как и все лоцманы, одинаково подчиняются командам капитана порта.

– Это не так, у капитана порта сравнительно немного функций в отношении лоцманов. В соответствии со ст. 76 КТМ РФ и Положением о капитане морского порта (пункты 14.1, 14.6, 14.8, 16.4, 16.15) капитан порта осуществляет общее руководство инфраструктурой обеспечения безопасности мореплавания, в которую входит лоцманская проводка судов, но не более того.

Капитан порта не имеет права вмешиваться в работу лоцмана и отдавать ему какие-либо команды, а лоцманы в вопросах безопасности мореплавания руководствуются только законом и правилами, действующими в порту. А вот работодатели лоцманов в частных лоцманских компаниях по соображениям выгоды могут понуждать их к нарушению требований безопасности мореплавания, и лоцман не может отказать, если не хочет быть уволенным по какому-нибудь поводу.

«МВР»: По информации защитников рынка, статистика не подтверждает, что аварийных случаев и транспортных происшествий у частных лоцманов больше, чем у лоцманов государственных. Так ли это?

– Может, разница и есть, но она незначительна. На самом деле квалификация лоцманов приблизительно одинакова, и никакой лоцман не будет сознательно совершать аварию, а вот система организации работы лоцманов, цели оказания лоцманских услуг у государственных и частных лоцманских компаний разные. Можно только констатировать, что в частных лоцманских компаниях нарушается режим рабочего времени и времени отдыха лоцманов, а это прямая дорога к увеличению аварийности.

Одной из основных характеристик лоцманской организации является ее стабильность, использование лоцманского сбора на развитие и модернизацию технического обеспечения лоцманской проводки, что полностью отсутствует у частных лоцманских организаций и ведет в итоге к их деградации.

Государство на уровне закона защищает стабильность лоцманской функции: это гарантия стабильной работы лоцманских организаций и получения лоцманского сбора (ст. 90, п. 1.4 ст. 80 КТМ РФ), это ограничение ответственности лоцмана и лоцманской организации (ст. 102-105 КТМ РФ).

Основой предпринимательской деятельности частных лоцманских компаний является риск (абз. 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ), что допускает их нестабильность и является одной из причин, почему лоцманские компании не могут быть частными. Это также одна из причин, почему лоцманские службы практически всех морских стран находятся в непосредственном управлении государства либо управляются лоцманами и их деятельность жестко регламентирована законом страны.

«МВР»: По мнению «лоцманского бизнеса» мировой и европейский опыт говорят за то, что наличие частных лоцманских компаний наряду с государственными – обычная мировая практика. Если государство декларирует рыночную экономику, то конкуренция в сфере лоцманских проводок вполне естественное явление.

– Утверждение о мировом и европейском опыте совершенно ложно.

Монополия на лоцманскую деятельность закреплена в законодательстве таких стран, как Германия, Великобритания, Голландия, Бельгия, Франция, Норвегия, Испания, Португалия, Италия, Греция, с их сугубо рыночной экономикой. Не отпустили лоцманов в рынок и наши постсоветские республики: Эстония, Латвия, Литва. Единственная страна в Европе, Дания, Законом о лоцманском деле № 567 от 9 июня 2006 года установила конкуренцию в лоцманском деле. Однако лоцманское дело в Дании не было отпущено в свободное плавание по «рыночному морю», и государство полностью контролирует деятельность частных лоцманских компаний, включая их финансы и количество работ.

Фактически прибрежные государства всего мира не допускают конкуренцию в лоцманском деле и лоцманские службы действует в рамках монополии независимо от формы и статуса лоцманской организации. Из великого множества морских стран мира есть 3-4 страны, где в какой-то мере была разрешена конкуренция в лоцманском деле, но специалисты в области безопасности мореплавания ссылаются на этот опыт как на сугубо отрицательный. Зарубежные исследователи лоцманского дела считают, что сфера лоцманских услуг невелика и конкуренция не может привести к желаемому результату – понижению стоимости предлагаемых услуг без понижения их качества.

Лоцманская деятельность за рубежом осуществляется на некоммерческой основе, и лоцманы работают либо в составе государственных организаций, либо в составе негосударственных лоцманских организаций, управляемых лоцманами. Примеры работы лоцманских организаций, находящихся в частной собственности и работающих с целью извлечения прибыли, вообще неизвестны, поскольку среди позиций, формирующих величину лоцманского сбора, нет и не может быть места для прибыли собственника частной лоцманской компании.

«МВР»: Говорят, что у частного лоцмана зарплата выше, чем у государственного?

– По несколько устаревшим данным, «в порту Санкт-Петербург в лоцманской службе государственной организации Фонд оплаты труда (ФОТ) лоцманов составляет около 70% полученного лоцманского сбора, что соответствует мировой практике, где условно ФОТ лоцманов составляет около 65-75% валового лоцманского сбора, полученного лоцманской организацией. В частной компании ООО «СПб Лоцман» ФОТ лоцманов составляет не более 30% полученного лоцманского сбора, и лоцманы этой компании, работая больше на 30% времени, получают зарплату не больше чем в государственной организации.

На нефтяном терминале «Лукойла» в Высоцке зарплата лоцманов частной компании ООО «Балтик Пайлот» действительно выше, чем у государственных лоцманов в портах Выборг и Высоцк, где ФОТ лоцманов на 9,7% превышает полученный лоцманский сбор, но ФОТ лоцманов у частников составляет не более 25% полученного лоцманского сбора.

Если в порту Калининград в лоцманской службе государственной организации ФОТ лоцманов на 9,3% превышает полученный лоцманский сбор, то в частной лоцманской компании ООО «Альбатрос», работающей в портах Приморск и Усть-Луга, ФОТ лоцманов составляет около 25% полученного лоцманского сбора».

Цифры, наверное, немного изменились, но принцип остался, и частники работают только там, где самая большая часть расходов лоцманского сбора ФОТ лоцманов составляет не более 30% полученной ими суммы. При этом они держат уровень зарплаты своих лоцманов, ориентируясь на Росморпорт, немного выше, чтобы не перешли.

Конечно, зарплата лоцманов во ФГУП «Росморпорт» на сегодня сильно разнится по портам и регионам, чего, по мнению лоцманов, не должно быть. Даже в одном бассейновом управлении зарплата лоцманов Санкт-Петербурга и Выборга различается примерно на 20-25%, хотя загрузка лоцманов и сложность работы в Выборге и Высоцке не ниже, а то и выше, чем в СПб, не говоря уже о Калининграде, где разница еще выше и сложность не ниже. Но основной причиной этого, хотя есть и другие, является то, что, отбирая из суммы лоцманского сбора сотни миллионов рублей, хозяева частных лоцманских компаний лишают Росморпорт возможности обеспечить достойный уровень зарплаты лоцманам во всех портах России.

«МВР»: Как относятся сами лоцманы к идее создания единой государственной лоцманской службы России?

– По-разному. Лоцманы государственных организаций ощущают экспансию частных предпринимателей в лоцманское дело и очень обеспокоены этой агрессией. Лоцманы порта Усть-Луга еще помнят историю, когда частники, не имея никаких шансов, перетащили на себя часть лоцманских услуг в этом порту, и в письме руководству страны лоцманы выразили беспокойство за будущее лоцманского дела в России. Лоцманов Архангельска, которые работают в арктическом порту Сабетта с крупными судами – газовозами, и сейчас тайно прессуют эмиссары частной лоцманской компании, пытающейся любым способом захватить новый выгодный рынок.

Такая ситуация, конечно, создает напряженную психологическую обстановку в работе лоцманов государственных организаций. Но психологический настрой лоцманов частных лоцманских компаний еще хуже. Многие рады бы вырваться из крепостной зависимости от ловких бизнесменов, но не видят такой возможности и не хотят остаться без работы в зрелом возрасте. А те, кто попробовал поискать правду, уже «за воротами».

Лоцманы старшего поколения, работающие в частных лоцманских компаниях, ностальгируют по временам, когда они работали в организациях, ими созданных по европейскому примеру, но понимают, что в данной ситуации реально вытащить их из крепостной зависимости от ловких дельцов может только государство. Некоторые лоцманы государственных организаций опыт работы в филиалах Росморпорта, не очень положительный в силу разных причин, переносят на будущую государственную лоцманскую службу без учета принципиальной разницы в сути организации, но это только от некоторого недопонимания предполагающихся изменений.

Лоцманы – высокообразованные люди с большим жизненным опытом, и уверен, что все лоцманы, в том числе работающие в частных лоцманских компаниях, воспримут реформирование положительно, за исключением небольшого количества прикормленных их хозяевами, и проголосуют «за» (может, не открыто), но только все они должны быть твердо уверены, что никто не потеряет работу и никто не потеряет в зарплате. Лоцманы считают, что в отдельной государственной лоцманской службе они должны иметь уровень зарплаты, достойный их профессии, и в политике лоцманской службы должно быть место для их мнения по профессиональным вопросам.

«МВР»: Постоянно употребляется словосочетание «районы обязательной и необязательной лоцманской проводки». С обязательной более-менее понятно, а как регулируется лоцманская проводка в районах необязательной лоцманской проводки?

– Да никак. Это любые акватории во внутренних морских водах, где нет обязанности государства установить лоцманскую проводку с целью обеспечения безопасности мореплавания, но капитаны в силу каких-то причин могут потребовать лоцмана, а иногда может возникнуть необходимость в лоцманской проводке. Проблема обеспечения судов качественной лоцманской проводкой в таких районах практически неразрешима в условиях частного бизнеса в лоцманском деле и легко решается государственной лоцманской службой. Это касается и лоцманской проводки «лоцманами открытого моря», которая фактически осуществляется в Балтийском море, но в настоящее время никак юридически не урегулирована.

«МВР»: Частники говорят: тезис о том, что «безопасность мореплавания могут обеспечить только лоцманы государственной организации», не выдерживает критики. Спрашивают: «О какой безопасности идет речь и какую опасность представляет государству частный лоцман»? И отвечают – никакой.

– Тезис сформулирован некорректно. Нет никаких государственных или частных лоцманов, все они учились в одних и тех же вузах, работали на одних и тех же судах, и все получали лоцманское удостоверение «из рук» капитана порта. Никто из представителей компетентной лоцманской власти России никогда не проводил разделительную черту по лоцманам, в какой бы организации они ни работали. Разделительная черта проходит по форме собственности лоцманских организаций:

– частные лоцманские компании не заинтересованы в том, чтобы их лоцманы сообщали портовым властям об отрицательном состоянии судов клиентов, поскольку это может негативно сказаться на их доходах, и могут в этом влиять на лоцманов;

– частные лоцманские компании в целях получения большего дохода зачастую вынуждают лоцманов к нарушению режима рабочего времени и времени отдыха, хотя соблюдение этого режима является одним из наиболее важных параметров качества лоцманских услуг и обязанностью лоцмана;

– собственники частных лоцманских организаций тем или иным способом уводят из сферы лоцманского обеспечения часть целевого лоцманского сбора в свой личный доход, что приводит к необходимости дофинансирования государственных лоцманских услуг в арктических и других «малоприбыльных» портах свыше уровня взимаемых ставок лоцманского сбора.

«МВР»: Многие сомневаются в необходимости менять существующую и работающую сейчас систему лоцманского обеспечения, надо ли это делать?

– Конечно, надо и как можно скорее, поскольку организации качественного лоцманского обеспечения в стране ежемесячно наносится ущерб в сумме около 40 млн рублей. Преимущества создания государственной лоцманской организации состоят в следующем:

Валового лоцманского сбора страны, который сейчас получают организации обеих форм собственности, хватит на организацию качественного лоцманского обслуживания во всех портах страны, включая ныне нерентабельные, и на привлечение во всех портах в стажеры лоцманов молодых перспективных капитанов.

После того как единая государственная лоцманская служба начнет работу, получение и расходование лоцманского сбора станет полностью прозрачным. Не будет необходимости в увеличении лоцманского сбора за счет судовладельцев или дотирования лоцманской деятельности за счет других портовых сборов. Это позволит разработать методику расчета ставок лоцманского сбора и определить реальный уровень достаточности лоцманского сбора во всех портах страны, исходя из государственных задач снабжения арктических территорий, увеличения грузооборота морских портов и их лоцманского обеспечения.

Государственная организация при монополии, несомненно, сможет предложить стоимость лоцманской проводки как минимум такую же низкую, как в модели с наличием конкуренции, что выгодно судовладельцам. Мировой опыт говорит, что вероятность экономии на ставках, сотрудничество и наилучшее использование лоцманов являются наиболее высокими в государственной модели. Государственная организация позволяет обеспечить разумный, обоснованный и динамичный контроль за расходами, дает преимущества в формировании стоимости услуг и обеспечивает более высокую степень эффективности.

Государственная организация владеет всем оборудованием, нанимает всех лоцманов, гарантирует их обучение, подготовку и проводит переговоры относительно условий работы. Кроме того, государственная компания будет нести полную, реальную ответственность за стабильность и постоянное развитие лоцманского дела.

Концентрация в одних руках всего потенциала лоцманов и технических средств позволит более надежно и качественно обеспечить любые районы лоцманской проводки, в том числе районы с необязательной лоцманской проводкой, в которых обязательства государства по обеспечению безопасности мореплавания неочевидны, а необходимость в таких услугах периодически возникает.

Создание единой национальной государственной лоцманской службы решит все организационные проблемы лоцманской проводки судов в том числе в открытом Балтийском море и в Арктике, устранит проблему нецелевого использования лоцманского сбора. В то же время правовая регламентация псевдорынка, существующего ныне в лоцманском деле, обеспечение качественного и полного контроля компетентной лоцманской властью действующих ныне частных лоцманских компаний потребует огромного объема правовой работы, большого количества изменений и дополнений в существующую систему законодательства без гарантии на успех.

Это не в разы, а в десятки, сотни раз более объемная правовая работа, чем внесение поправки в КТМ РФ. И какова необходимость прилагать столько усилий для сохранения доходности (в большей части теневой) небольшого количества хозяев (20-30 человек) частных лоцманских компаний и легализации рыночных отношений в сфере безопасности мореплавания? И в чьих это интересах?

Регламентация деятельности негосударственной лоцманской службы Голландии, управляемой лоцманами и работающей монопольно на некоммерческой основе во всех портах страны, потребовала более тысячи страниц законодательных и нормативных актов. А члены рабочей группы, исследовавшие в 2010 году возможность открытия для конкуренции лоцманской деятельности в Финляндии, утверждают, что изменение действующей модели, основанной на принадлежности государству одной компании, на модель с несколькими поставщикам лоцманских услуг на рыночных условиях приведет буквально к стрессовой ситуации в области официального контроля лоцманской деятельности, чтобы гарантировать безопасность лоцманских услуг.

При этом создание государственной лоцманской службы России позволит обеспечить:

– эффективный контроль над профессиональной деятельностью лоцманских организаций и единообразие подхода к лоцманскому обслуживанию во всех морских портах РФ;

– контроль целевого использования лоцманского сбора и оптимизацию ставок лоцманского сбора в целом по России с учетом интересов как государства, так и потребителей лоцманских услуг;

– подготовку проектов и постройку новых лоцманских судов, в том числе ледового класса, и других средств доставки, используемых в мировой практике, а также других средств обеспечения работы лоцманов и разработку прогрессивных технологий;

– создание единого национального учебного центра, соответствующего современным требованиям к уровню профессиональной подготовки лоцманов, совершенствование программ переподготовки и повышения квалификации всех лоцманов России;

– трудоустройство в единой лоцманской организации всех действующих лоцманов, в том числе из частных лоцманских компаний, и их большую социальную защищенность.

«МВР»: Получается, что лоцманские компании должны быть национализированы? А это соответствует Конституции России?

– Нет, никакой национализации частных лоцманских компаний не может быть по определению, т.к. они в свое время не приватизировали никакого государственного имущества. В период неразберихи ловкие бизнесмены «прихватизировали» только государственную функцию по организации лоцманского обеспечения и сделали это в наиболее «выгодных» портах, чем нанесли значительный ущерб организации лоцманского обеспечения по стране в целом.

Думаю, что никто не собирается закрывать частные лоцманские компании и отнимать у них «нажитое непосильным трудом», хлопотно это, а государство просто законным образом восстановит свои права на исполнение функции лоцманского обеспечения, что никак не противоречит Конституции РФ. У частников же в их уставах наверняка забито до полусотни различных видов деятельности, и пусть они законным образом зарабатывают себе «на хлеб с маслом» в соответствии со ст. 2 ГК РФ на свой страх и риск.

«МВР»: А сколько времени займет переход от существующей сейчас системы лоцманского обслуживания в морских портах к единой государственной лоцманской службе? Не получится ли какого-то сбоя в работе портов?

– Никакого сбоя не будет. Частные лоцманские компании работают в 15 морских портах РФ, при этом «работают в портах» не совсем точно отражает суть ситуации, поскольку в большинстве из этих портов они «работают» на конкурентных условиях с лоцманской службой ФГУП «Росморпорт».

Реально из 67 портов реформирование в чистом виде коснется только двух портов – Приморск и Пригородное, а в остальных портах лоцманы как работали, так и будут работать без каких-либо изменений. В целом по стране достаточно квалифицированных лоцманов, и, если будет принято волевое решение о создании единой государственной лоцманской службы, ни в каком порту не будет временного разрыва в оказании лоцманской услуги. Возникнет небольшой вопрос о средствах доставки и помещениях для отдыха лоцманов в тех двух портах, где частные лоцманские компании работают монопольно. Все!

Но и это не вопрос, т.к. частные лоцманские компании арендуют помещения для отдыха и средства доставки лоцманов, только одна из них имеет в собственности какие-то плавсредства, которым нужно будет подыскать замену. Но в каждом порту есть морские администрации, службы капитанов порта и государственная инфраструктура обеспечения безопасности мореплавания, а поскольку реформирование будет проходить под государственным патронатом, все вопросы будут решаться в режиме наибольшего благоприятствования.

Конечно, организационная работа, подготовка техники, материальной части, работа с документами займет какое-то время, но небольшое, даже не месяцы, а конкретно перевод лоцманской деятельности из одной организации в другую произойдет за один день без малейшего прерывания функции лоцманского обеспечения в конкретном порту. Лоцман как занимался, так и будет заниматься своей работой, только квитанции будет выписывать на другом бланке, и такое уже не раз происходило.

Морские вести России №5 (2019)