Правовое регулирование лоцманской проводки и рыночная конкуренция

В КТМ СССР 1968 года, который действовал в России до 1999 года, была установлена монополия государства на лоцманскую деятельность: «В целях обеспечения безопасности мореплавания проводка судов на подходах к морским портам, в пределах вод этих портов, а также между портами… осуществляется исключительно государственными морскими лоцманами. Положение о государственных морских лоцманах утверждается ММФ СССР (Приказ ММФ СССР от 26/04-1973 г. № 74)… Лоцманская служба порта находится в подчинении капитана порта» (ст. 79), – в силу которой деятельность лоцманских организаций, обеспечивающих процесс лоцманской проводки, была неотделима от работы лоцмана.

Владимир Егоркин, государственный морской лоцман (1974-1992 гг.), лоцманский командир СПб (1992-2007 гг.), президент Ассоциации морских лоцманов России (1995-2007 гг.), заслуженный работник транспорта РФ с 1996 г., почетный работник морского флота РФ с 1999 г., кандидат юридических наук, ветеран труда

Перестройка и реформирование морского законодательства

В начале 90-х в торговом мореплавании началась «приватизация» стратегических государственных предприятий: морских пароходств и портов, – когда суда бывших государственных пароходств уходили на регулируемых аукционах по цене в 5-10 раз меньше рыночной стоимости, а порты стали акционерными обществами. Тогда «бизнесу» не было дела до лоцманов и им удалось взять на себя управление лоцманским обеспечением в стране. С 1991 до 2001 года лоцманскую проводку судов в портах России с грузооборотом более 83% всего грузооборота морских портов страны обеспечивали негосударственные некоммерческие лоцманские организации, учрежденные самими лоцманами, экономическая самостоятельность которым была предоставлена в порядке эксперимента Министерством морского флота СССР на основании решения Комитета по транспорту Верховного Совета СССР от 17/01-1991 г. № 63.

В то время учрежденные лоцманами негосударственные некоммерческие, «самоуправляемые – Self Employеd Pilot» (не путать с «саморегулируемыми» лоцманскими СРО, которые сейчас пытаются протащить хозяева частных лоцманских компаний) лоцманские организации, работая на основании лицензии Минтранса, сохранили монопольную функцию лоцманского обеспечения в том виде, как она определялась в КТМ СССР, в «Положении о государственных морских лоцманах», и в том виде, как она организована во многих морских странах.

Этот опыт был положительным и с точки зрения профессионального управления лоцманскими организациями во всех морских портах, и с точки зрения категорического недопущения коммерциализации лоцманского дела.

Лоцманам удалось добиться больших успехов, и в 90-е годы Минтранс не только не пытался «уничтожить негосударственные лоцманские организации, успешно работающие более 27 лет в российских морских портах», как лукавят сейчас в обращениях хозяева частных лоцманских компаний, появившихся только в 2005 году, но и поддерживал их создание на некоммерческой основе: «Рекомендовать Ассоциации морских лоцманов России обобщить опыт работы в некоммерческой организации п. Туапсе с целью внедрения аналогичных структур на других участках лоцманских проводок» (п. 1.2 Протокола лицензионной комиссии Росморфлота от 16/06-1996 г. «О лицензировании деятельности некоммерческих структур» на примере АНО «Морские лоцманы Туапсе»).

В письме президенту РФ от 01/04-1996 г. № К-2/622-ис министр транспорта Н.П. Цах пишет о том, что «любая конкуренция между лоцманскими службами не просто недопустима, но и опасна… опыт международной практики в лоцманском деле и нормы международного права не допускают конкуренции лоцманских служб на одном участке лоцманской проводки… Деятельность лоцманских организаций не может быть участником обычной конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов на рынке товаров и услуг, ибо морское законодательство РФ, определяющее правовой статус лоцманских организаций, исключает конкуренцию в лоцманском деле».

Позиция, высказанная в этом письме министром транспорта, была отражена в «Положении о морских лоцманах», утвержденном Приказом МТ РФ от 04/04-1996 г. № 24: «Лоцманская деятельность является неотъемлемой частью государственной системы обеспечения безопасности мореплавания, охраны человеческой жизни на море и предотвращения загрязнения окружающей среды» (п. 1.1). «Лоцманская организация – организация, выполняющая функции по проводке судов лоцманами в определенном районе обязательной морской лоцманской проводки на основании лицензии, выданной Росморфлотом» (п. 1.6.2). «Район обязательной морской лоцманской проводки означает определенный участок морских путей и акваторий, обслуживаемый в интересах безопасности мореплавания одной постоянно действующей лицензированной лоцманской организацией» (п. 1.6.3. Выделено мной).

Эта официальная позиция Минтранса – компетентной лоцманской власти России – была заявлена задолго до появления в 2005 году частных лоцманских компаний, хозяева которых сейчас обвиняют Минтранс в предвзятом отношении к негосударственным лоцманским организациям. «Положение о морских лоцманах» 1996 г. было представлено на регистрацию в Минюст, но не было зарегистрировано по причине того, что «представленный на госрегистрацию документ не согласован с Роскомрыболовством» (Письмо Минюста от 05.07.96 № 07-02-525-96), и осталось «внутренним документом Минтранса». В 2001 г. действие этого положения было отменено Минтрансом и восстановлено «Положение о государственных морских лоцманах», которое продолжало действовать вплоть до 22/07-2008 года, за исключением пунктов 1, 15, отмененных 01/08-2001 г. решением ВС РФ по жалобе МОО «Ассоциация морских лоцманов России».

Происхождение коммерциализации лоцманского дела

Таким образом, монополия в лоцманском деле России была закреплена юридически и просуществовала фактически немногим менее 400 лет до 2005 года, когда появились частные лоцманские компании, хозяева которых обвиняют Минтранс в том, что он «с 1999 года пытается в нарушение Конституции РФ монополизировать лоцманские услуги». Да, действительно, в 1999 году прекратила свое действие статья 79 КТМ СССР, и в новом КТМ РФ при суматошном формировании перестроечного законодательства была утрачена определенная на международном уровне вертикаль государственной функции обязательного лоцманского обеспечения в опасных для судоходства районах прибрежного государства: морской лоцман – лоцманская организация – государство.

В 1999 году возникла неопределенность в правовом статусе морского лоцмана государственной монополии на лоцманское обеспечение в морских портах России, и уже тогда начались попытки коммерсантов, использовавших все механизмы «рыночного влияния», поставить сферу лоцманских услуг на службу своим личным интересам. Лоцманы успешно сопротивлялись коммерциализации лоцманского дела, но в 2001 году лоцманские АНО, использовавшие весь лоцманский сбор исключительно на обеспечение лоцманских проводок, уже не имевшие в это время такой поддержки государства как ранее, были разрушены.

С 2001 по 2004 год лоцманы защищали в высших судебных инстанциях свои права, нарушенные незаконно изданным Постановлением Правительства РФ от 17/07-2001 г. № 538. В итоге Постановлением КС РФ от 06/04-2004 г. № 7-П положения п. 2 ст. 87 КТМ РФ и находящееся с ними в нормативном единстве ППРФ от 17/07-2001 г. № 538 были признаны несоответствующими Конституции РФ. Лоцманы победили, но воспользовались этой победой уже не лоцманы, а ловкачи, которые с 2005 года начали захват наиболее доходных районов лоцманской проводки.

Через 7 лет после принятия Конституционным судом РФ Постановления от 06/04-2004 г. № 7-П (вместо 6 месяцев по закону) 03/06-2011 г. ФЗ-113 была отменена 2-я часть ст. 87 КТМ РФ в предыдущей редакции, как того требовало указанное Постановление КС РФ. С ее отменой в законе была утрачена какая-либо связь между лоцманами и лоцманскими организациями, деятельность которых уже более 15 лет не «урегулирована в установленном порядке», как того требовало Постановление КС РФ. Ни в КТМ РФ, ни в подзаконных актах до сих пор нет определения лоцманской организации, что позволяет хозяевам частных лоцманских компаний манипулировать правом в свою пользу.

Фактически в том или ином виде монополия в лоцманском деле России существовала до 2005 года, уже в послеперестроечный период, и наше антимонопольное ведомство не здорово этому сопротивлялось. После появления частных лоцманских компаний, которые начали активное лоббирование своих интересов во властных структурах с целью противостояния попыткам Минтранса не допустить конкуренцию в лоцманском деле, Минэкономразвития и ФАС почему-то активно встали на защиту их интересов. Отсутствие в законе определения лоцманской организации позволило некоторым чиновникам этих ведомств трактовать правовую неопределенность в регулировании их деятельности в пользу коммерциализации лоцманских проводок в портах России.

Кодекс торгового мореплавания и конкуренция в сфере лоцманской проводки судов

На самом деле деятельность организации, обеспечивающей работу лоцмана в процессе лоцманской проводки судов, может регулироваться ФАС с учетом интересов потребителя только как субъекта «естественной монополии», но не как участника рыночных отношений. Это видно из следующего.

Деятельность по лоцманской проводке судов в территориальном море РФ находится в области «отношений, возникающих из торгового мореплавания» (ч. 1 ст. 1 КТМ РФ) и является международным обязательством России. «Под торговым мореплаванием в настоящем Кодексе понимается деятельность, связанная с использованием судов для лоцманской, ледовой лоцманской проводки и иных целей» (ст. 2 КТМ). При этом «имущественные отношения, возникающие из торгового мореплавания… регулируются настоящим Кодексом в соответствии с Гражданским кодексом РФ», а «правила гражданского законодательства РФ применяются к имущественным отношениям, не регулируемым или не полностью регулируемым настоящим Кодексом» (ч. 2 ст. 1 КТМ РФ).

Из анализа действующего законодательства совершенно очевидно, что государство ставит оказание лоцманских услуг в порту на особое место и выделяет лоцманскую проводку из всех видов предпринимательской деятельности в порту. Права и обязанности капитана порта (ключевая фигура в части обеспечения безопасности мореплавания), осуществляющего от имени государства административно-властные полномочия и государственный контроль в порту, регулируются в 9 статьях КТМ (74, 76, 78-84), а права и обязанности морского лоцмана регулируются в 23 статьях (85-106, 314) КТМ РФ.

Подтверждением особого статуса лоцманской проводки является ее выделение в статьях КТМ РФ, регулирующих отношения, возникающие из торгового мореплавания (ст. 1, 2), в статье устанавливающей правила плавания по Севморпути (ст. 5.1) и в статье о функциональных обязанностях капитана порта (ст. 76). Кроме того, морским лоцманам посвящена отдельная шестая глава КТМ (статьи 85-106), где подробно прописаны: цели лоцманской проводки (ст. 86), статус морского лоцмана (ст. 87), надзор за деятельностью организаций, осуществляющих лоцманскую проводку судов (ст. 88), обязательность лоцманской проводки (ст. 89, ст. 90), выполнение лоцманом обязанностей публичного характера (ст. 92), взаимоотношения лоцмана с капитаном судна при исполнении лоцманских обязанностей (ст. 93-101), включая их ответственность (ст. 102), ответственность за ненадлежащую лоцманскую проводку судна, включая ее ограничение (ст. 103-105, 314), обязательность лоцманского сбора (ст. 106).

В целом стабильность лоцманской функции как государственной защищена законом: хозяйственная деятельность лоцманских организаций обеспечивается обязательным лоцманским сбором (п. 3 ст. 19 Закона о морских портах № 261-ФЗ) и внесудебной гарантией его получения (ст. 80 КТМ РФ), а также ограничением ответственности лоцмана и лоцманской организации за ненадлежащую лоцманскую проводку даже в случае вины лоцмана, работника этой организации (ст. 102-105, 314 КТМ РФ), что существенно отличается от основополагающих принципов гражданского законодательства. А в ст. 88 КТМ РФ прямо сказано, что в отношении «организаций, осуществляющих лоцманскую проводку судов» должны быть установлены особые «требования к их оснащенности, численности и квалификации их работников… для определенных статьей 86 настоящего Кодекса целей лоцманской проводки судов».

Таким образом, деятельность по лоцманской проводке судов, которая неизбежно включает деятельность лоцманских организаций, обеспечивающих работу морских лоцманов, подробно урегулирована в КТМ РФ. Из этого следует, что применение к имущественным отношениям по лоцманской проводке судов, осуществляемой с некоммерческой целью (что прямо указано в ст. 86 КТМ РФ), правил гражданского законодательства РФ, регулирующих предпринимательскую деятельность коммерческих организаций с целью извлечения прибыли, в данном случае прямо противоречит духу и букве закона – КТМ РФ, имеющего в отношении лоцманской проводки приоритетное значение в иерархии законов (Определение КС РФ от 5 октября 2000 г. № 199-О).

Да, действительно, конкретно хозяйственная деятельность лоцманских организаций в процессе лоцманской проводки в КТМ РФ не урегулирована, но этого и не требуется, достаточно того, что в КТМ подробно регулируется некоммерческая, публичная цель лоцманской проводки (статьи 1, 2, 86 и все остальные вышеперечисленные). Нужно очень не хотеть видеть, чтобы не увидеть в правовом определении «лоцманская проводка» неделимое единство «морской лоцман» – «лоцманская организация», из которого следует, что деятельность лоцманских организаций также осуществляется с некоммерческими публичными целями и не может быть областью рыночной конкуренции.

Хозяйственная деятельность лоцманских организаций, как и любых других организаций, регулируется нормами ГК РФ. Возникает вопрос риторический: а почему Минэкономразвития и ФАС, призванные защищать интересы государства, не видят, что в деятельности лоцманских организаций определяющей является их публичная некоммерческая деятельность, а не ее хозяйственная составляющая? В деятельности любой публичной службы: пожарной, милиции, спасательной и множества других – неизбежно присутствует хозяйственная составляющая, регулируемая нормами ГК РФ, но это не дает основания регулировать их деятельность по законам рынка.

Некоммерческая основа лоцманской деятельности, ее публичная функция и целевое назначение лоцманского сбора косвенно подтверждаются практической организацией лоцманского обеспечения в России. Основная масса лоцманских проводок в морских портах страны (не менее 70%) осуществляется с некоммерческими целями лоцманами стратегического предприятия ФГУП «Росморпорт», которое создано «в целях обеспечения экономических интересов государства в области торгового мореплавания» (ППРФ от 25/09-2002 г. № 705), «удовлетворения общественных потребностей в результатах его деятельности» и которое «для достижения этих целей… осуществляет лоцманскую проводку судов» (п. 2.1 и пп. 12 п. 2.2 Устава). При этом предприятие «осуществляет свою деятельность (по лоцманской проводке судов) за счет портовых сборов (лоцманского), которые направляет на содержание и развитие объектов, обеспечивающих безопасность мореплавания», т.е. с некоммерческой целью (п. 6 ППРФ от 25/09-2002 г. № 705).

Именно ФГУП «Росморпорт» в соответствии с КТМ РФ выполняет международные обязательства России по лоцманскому обеспечению во всех «опасных для судоходства районах» независимо от их прибыльности (рыночной категории). Частные лоцманские компании, игнорируя КТМ РФ, работают на основе «свободы договора» ГК РФ, который позволяет им не выполнять «невыгодные» для них лоцманские проводки. Якобы существующая двойственность регулирования лоцманской деятельности позволяет им получать реальную сверхприбыль на функции обеспечения безопасности мореплавания, а государственные организации обязывает выполнять с убытком все оставшиеся «невыгодные» лоцманские проводки и фактически, таким образом, дотировать прибыльность частных лоцманских компаний из других портовых сборов.

За время работы частных лоцманских компаний с 2005 года ущерб, нанесенный их хозяевами стабильности и качеству лоцманского обеспечения в России, по экспертной оценке, составляет более пяти миллиардов рублей.

Рыночная экономика и монополия в лоцманском деле

В общей системе обеспечения безопасности судоходства в портах и на подходах к ним лоцманскую проводку судов обеспечивают системы навигационной безопасности, системы управления движением судов, а также другие элементы инфраструктуры порта, в том числе гидротехнические сооружения, которые находятся в исключительной собственности и под непосредственным управлением государства. В этой системе только лоцманские проводки в некоторых портах с 2005 года стали осуществляться на коммерческой основе частными лоцманскими компаниями, использующими всю инфраструктуру безопасности мореплавания для извлечения дохода в своих интересах.

Обеспечение безопасности мореплавания в портах России и на подходах к ним в соответствии с международными обязательствами РФ возложено на государство, не является сферой рыночных отношений, выполняется на некоммерческой основе и оплачивается судовладельцами в виде портовых сборов. Лоцманское обеспечение в России, которое является частью общей системы обеспечения безопасности судоходства в морских портах, также не может быть сферой рыночных отношений.

Рыночная экономика, интересы которой защищают Минэкономразвития и ФАС в споре хозяев частных лоцманских компаний с государственными структурами, оперирует рыночными терминами: конкуренция, свобода выбора, монополия, естественные монополии, монополистическая конкуренция, рентабельность, эффективность деятельности предприятия, конкурентное преимущество, издержки производства, себестоимость и др., каждый из которых имеет свое правильное значение в законах, нормативных актах, научных статьях и каждый из которых несет свою правильную нагрузку в этой рыночной экономике. Это нормально. Но то, что сейчас происходит в сфере лоцманского обеспечения судов в морских портах России, определить рыночными категориями сложно.

Положительный эффект конкуренции проявляется только при большом количестве участников рынка, а рынок лоцманских услуг настолько мал, что он, в принципе, недостаточен для здоровой и жизнеспособной конкуренции. При этом наиболее доходный рынок лоцманских услуг в специализированных монопортах и на крупных нефтяных терминалах уже давно монополизирован частными лоцманскими компаниями, аффилированными к операторам этих терминалов и их владельцам. И, конечно, там близко нет никакой конкуренции в лоцманском обеспечении.

Лоцманский сбор в порту лимитирован количеством судозаходов и тоннажем судов. Ставки лоцманского сбора фактически одинаковы для всех лоцманских организаций в порту и конкуренция выражается только в возможности получения более выгодных заказов на лоцманскую проводку. Совершенно очевидно, и практика это подтверждает, что у частных лоцманских компаний с их схемами получения теневых доходов гораздо больше «рыночных механизмов» получения этих выгодных заказов.

В 2017 году средняя доходность одной лоцманской работы в государственной лоцманской организации составила 8092 руб. при ее себестоимости 10 512 руб., а средняя доходность лоцманской работы одной из частных лоцманских компаний, ООО «Альбатрос», в портах Приморск и Усть-Луга составила 96 253,9 руб. (в 12 раз больше, чем в государственной организации) при ее себестоимости 67 514,3 руб. (в 7 раз выше, чем в государственной организации и во столько же выше реальной себестоимости).

В морском порту С.-Петербург в 2017 году частная лоцманская компания ООО «СПб Лоцман» (42 лоцмана) выполнила 52,8% проводок «выгодных» судов загранплавания и только 14,6% проводок «невыгодных» каботажных судов, а на долю государственных организаций СЗБФ ФГУП «Росморпорт» и ГБУ «Волгобалт» (120 лоцманов в двух организациях) пришлось 85,4% каботажных судов и только 47% «выгодных» судов загранплавания. Притом что себестоимость средней лоцманской проводки у этой компании в равных условиях в два раза выше, чем у государственной организации, все наиболее выгодные лоцманские проводки оказываются у нее.

Разница между реальной себестоимостью одной средней лоцманской работы в филиале ФГУП «Росморпорт» (14 783 руб.) и себестоимостью, показанной ООО «СПб Лоцман» (23 456 руб.) в 2014 году, составила 8673 руб. То есть эффективность оказания лоцманских услуг по отчетам в ООО «СПб Лоцман» на 58,7% хуже, чем в государственной организации. А если эту разницу помножить на количество работ, сделанных ее лоцманами (11 897), мы получим сумму ее ежегодного «теневого дохода» (103,2 млн руб.). Сделав в 2014 году вдвое меньше работ, эта компания получила на 13% больше лоцманского сбора, чем государственная организация, что вряд ли можно объяснить рыночными категориями. При этом ООО «СПб Лоцман», имея в два раза меньше лоцманов и сделав почти в два раза меньше работ (т.е. имея в 2-4 раза меньшие расходы на полученную сумму лоцманского сбора), в 2014 году показало по отчетам убыток 2 158 400 рублей.

Целью государственного регулирования предпринимательской деятельности является создание определенных условий, обеспечивающих функционирование экономики в целом. На откуп рыночному регулированию во всем мире отдают объемные сферы деятельности, которые трудно регулировать «сверху», за исключением случаев, когда это касается вопросов национальной безопасности, чрезвычайных ситуаций и т.п. В лоцманском деле как раз наоборот: при относительно небольшом объеме лоцманских проводок есть искусственно созданный рынок, трудность регулирования которого заключается только в опасности его коррумпированности, а лоцманская деятельность по обеспечению безопасности мореплавания относится к сфере национальной безопасности.

Категориями рыночной экономики, нормами гражданского законодательства и «рыночным распределением» никак не объяснить откровенный захват выгодных секторов лоцманских услуг частными лоцманскими компаниями, их доходность и убыточность государственных организаций при всех равных условиях в одном порту. Это можно объяснить нормами УК РФ, но здесь на защите интересов хозяев частных лоцманских компаний, бизнесующих на безопасности мореплавания в ущерб интересам государства, вероятно, стоят те, кто не хочет этого видеть.

А если уж говорить о рыночных категориях, то к лоцманской деятельности применима только одна из них – естественные монополии, которые занимают особое место в системе экономических отношений. «Естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей. Субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии» (ст. 3 ФЗ «О естественных монополиях»). Это как раз то, что должны были бы признать наши рыночные ведомства, чтобы, не допуская конкуренции лоцманских служб, регулировать их деятельность во славу государства и судовладельцев, как это уже давно сделано в морских странах мира.

Зарубежный опыт

Хозяева частных лоцманских компаний в защиту своих позиций ссылаются на якобы обычную практику рыночных отношений в лоцманском деле других морских стран, где лоцманские организации частного сектора – Private – якобы занимают 2/3 рынка лоцманских услуг. Это ложное утверждение и манипуляция терминами, т.к. к частному сектору (Private) они относят любые негосударственные организации, в том числе Self Employеd Pilot, которые работают монопольно на некоммерческой основе по закону страны. Монополия в лоцманской деятельности так или иначе закреплена в законодательстве таких стран, как Германия, Великобритания, Голландия, Бельгия, Франция, Норвегия, Испания, Португалия, Италия, Греция, с их сугубо рыночной экономикой. Не отпустили лоцманов в рынок, обретя капитализм и демократию, постсоветские республики: Эстония, Латвия, Литва. Фактически прибрежные государства всего мира не допускают конкуренцию в лоцманском деле и лоцманские службы действуют в рамках монополии независимо от формы и статуса лоцманской организации.

Единственная страна в Европе – Дания, на опыт которой любят ссылаться апологеты лоцманского рынка, Законом о лоцманском деле № 567 от 9 июня 2006 года установила конкуренцию в лоцманском деле, хотя и здесь лоцманское дело не было отпущено в свободное плавание по «рыночному морю». Это исключение прокомментировал в 2014 году на 14-м Конгрессе испанских лоцманов Майкл Ватсон, Президент Ассоциации лоцманов США, бывший до 2013 года Президентом IMPA (Международная Ассоциация морских лоцманов).

На свою просьбу «предоставить информацию о системах лоцманской проводки… МИД Дании получил ответ, который был предельно ясен… в США все лоцманы имеют государственную лицензию и ни в одном порту между ними нет конкуренции. Системы регулирования лоцманской проводки в США направлены на предотвращение любой конкуренции среди лоцманов… Все, кто так или иначе связан с морской индустрией и общественность в целом, пришли к выводу, что конкуренция делает лоцманскую службу неэффективной, ненадежной и небезопасной.

Несмотря на основу национальной политики США, поощряющей свободное предпринимательство и равные возможности, государственные власти признали, что некоторые виды деятельности, особенно те, которые связаны с общественной безопасностью и иными важными государственными услугами, лучше обеспечиваются регулируемыми монополиями. Обязательная лоцманская проводка является одним из видов такой деятельности. (Выделено мной)

Эффективное регулирование лоцманской деятельности должно обеспечить защиту лоцманов от того экономического давления, с которым сталкиваются судоходные компании, и дать им возможность выносить независимое профессиональное решение, которое соответствует публичным интересам…

Наиболее эффективным способом обеспечения того, чтобы лоцман не испытывал на себе экономического давления, связанного с торговым мореплаванием, является работа лоцманов в такой системе регулирования, которая исключает их конкуренцию друг с другом».

Из великого множества морских стран мира есть 3-4 страны, где в какой-то мере была разрешена конкуренция в лоцманском деле, но специалисты в области безопасности мореплавания ссылаются на этот опыт как на сугубо отрицательный. Зарубежные исследователи лоцманского дела считают, что сфера лоцманских услуг невелика и конкуренция не может привести к желаемому результату – понижению стоимости предлагаемых услуг без понижения их качества.

Лоцманская деятельность за рубежом осуществляется на некоммерческой основе, и лоцманы работают либо в составе государственных организаций, либо в составе негосударственных лоцманских организаций, управляемых лоцманами. Примеры работы частных лоцманских организаций с целью извлечения прибыли из полученного лоцманского сбора вообще неизвестны, поскольку среди позиций, формирующих величину лоцманского сбора, нет и по сути не может быть места для прибыли собственника частной лоцманской компании.

Конституционное право государства на защиту национальной безопасности

«Термин «компетентная лоцманская власть» означает национальные… организации, которые согласно закону или традициям управляют или обеспечивают систему лоцманской службы» (Резолюция ИМО 960(23) от 05/03-2004 г. п. 2.1 Приложения 1). В соответствии с международными договорами России и КТМ РФ компетентной лоцманской властью в стране является Минтранс России. Однако в условиях деятельности частных лоцманских компаний в сфере лоцманского обеспечения без внесения огромной по объему корректуры в законы и нормативные акты Минтранс РФ не может выполнить международные обязательства России по организации полноценного, стабильного и качественного лоцманского обеспечения во всех морских портах страны и обеспечить целевое использование лоцманского сбора.

Минтрансом неоднократно предпринимались попытки вернуть лоцманскую функцию под контроль государства и всегда упирались в сопротивление некоторых чиновников, продвигающих интересы хозяев частных лоцманских компаний по сохранению рыночных отношений в лоцманском деле и, возможно, не представляющих степень угрозы национальной безопасности, которую несет в себе конкуренция в сфере лоцманского обеспечения.

Отстаивая свое «право» на сверхприбыли, хозяева частных лоцманских компаний в своих обращениях (как правило от имени лоцманов) в различные властные структуры, включая Президента РФ, ссылаются на статьи 8, 34 и 55 Конституции РФ. Законодателем в качестве основного начала гражданского законодательства установлен принцип свободы договора (п. 1. ст. 1 ГК РФ), однако там же ГК РФ (абз. 2.п. 2.ст. 1) допускает установление его ограничений в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с международными договорами России, Конституцией РФ и изданными на ее основе законами государство обеспечивает безопасность мореплавания в своих территориальных водах, несет ответственность перед международным морским сообществом за организацию лоцманской проводки во всех портах страны, включая «невыгодные», и имеет право императивно регулировать лоцманскую деятельность. Более того, Конституция РФ фактически обязывает государство изданием федерального закона ограничить деятельность частных лоцманских компаний, по сути, несущих в себе угрозу стабильности качественного лоцманского обеспечения во всех морских портах.

Основное положение, предоставляющее возможность ограничения прав субъектов гражданских правоотношений в целом, установлено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой сказано, что права и свободы могут быть ограничены:

1) федеральным законом;

2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

3) в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.

Эту меру определяет государство в лице своих органов путем издания федеральных законов, инициированных субъектами права законодательной инициативы в порядке, определенном в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Правоограничительный механизм, предусмотренный ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходит из необходимости сочетания государственно-общественных и индивидуально-личностных интересов, но при этом публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения установлены федеральным законом и адекватны социально необходимому результату. Такую возможность государства подтверждает Конституционный суд РФ в своих постановлениях от 01/04-2003 г. № 4-П, от 30/10-2003 г. № 15-П и других, подчеркивая обязательность соблюдения требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Чего бы ни говорили апологеты конституционных прав хозяев частных лоцманских компаний, которые в обращениях от имени лоцманов якобы защищают конституционные права лоцманов, ограничение свободы предпринимательской деятельности и ограничение самого права гражданина – это не одно и то же. У самого лоцмана есть неотъемлемое конституционное право на использование своих профессиональных знаний, а у хозяев частных лоцманских компаний – «лоцманских бизнесменов» – нет конституционного права использовать государственную функцию лоцманского обеспечения в целях извлечения прибыли в ущерб национальным интересам, создавая угрозу безопасности страны.

При существующем правовом регулировании лоцманская деятельность в России постепенно деградирует, и на сегодняшний день у государства есть только один вариант наведения порядка в лоцманском деле, важнейшей составляющей обеспечения безопасности мореплавания в морских портах России, – принятие поправки в КТМ РФ о создании государственной лоцманской службы в той или иной правовой форме. Принятие поправки решит все организационные проблемы проводки судов в порты России, в том числе проводки судов ледовыми лоцманами в Арктике и лоцманами открытого моря на Балтике, обеспечит стабильность работы лоцманов в районах обязательной лоцманской проводки и защиту их социальных прав, обеспечит прозрачность лоцманского сбора и прекратит его нецелевое использование.

Морские вести России №7 (2019)