Интенсивное развитие портов и водных транспортных магистралей, включая Севморпуть, требует преобразования системы лоцманского обеспечения торгового мореплавания в соответствии со стратегической перспективой развития морской деятельности РФ. Безопасность мореплавания как общемировая ценность находится в сфере ответственности государства, вне сферы рискового предпринимательства, регулируемого законами рынка.

Анна Горнова, координатор проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов

Законодательные пробелы

Наравне с СУДС и АИС лоцманский сектор гармонично интегрирован в систему национальной безопасности любой страны. Обеспечение безопасности мореплавания является государственным приоритетом морских стан. Однако на сегодняшний день два ключевых вопроса лоцманского сектора до сих пор не урегулированы в российском законодательстве. Во-первых, работа лоцмана невозможна вне лоцманских организаций, в отношении которых нет каких-либо требований, национального стандарта и деятельность которых в России не лицензируется. Во-вторых, в районах обязательной лоцманской проводки законодательно установлена обязанность судна взять лоцмана, но не установлена обязанность лоцманской организации предоставить лоцмана. Причины столь существенных пробелов в нормативно-правовой базе кроются в истории лоцманского вопроса в постсоветской России.

В 90-е – начале 2000-х все негосударственные лоцманские организации в России были учреждены лоцманами (Self Employеd Pilot) и работали на некоммерческих принципах. На момент вынесения постановления Конституционного суда РФ в 2004 году лоцманская деятельность осуществлялась государственными и негосударственными некоммерческими организациями, принадлежавшими лоцманам. Частных лоцманских компаний не было. Решение КС РФ от 06.04.2004 № 7-П не было исполнено, деятельность негосударственных лоцманских организаций законодательного не была урегулирована, а с 2005 года в наиболее прибыльных портах вместо некоммерческих организаций начали появляться частные лоцманские компании, работающие на коммерческой основе. За те 15 лет, что не выполняется решение КС, из сферы безопасности мореплавания утекла значительная часть лоцманского сбора. Государство в лице ФГУП «Росморпорт» ежегодно несет убытки, примерно на величину лоцманского сбора, изымаемого частниками из лоцманского оборота, а это сотни миллионов рублей. Лоцманский сектор не развивается, в карманах бизнесменов не лоцманов каждый год безвозвратно пропадает 3-6 новых лоцманских катеров, которых не хватает в портах. Лоцманов вынужденно доставляют на тех плавсредствах, которые удается арендовать, что порой приводит к их гибели, травмам и аварийным инцидентам.

Кому выгодна такая ситуация?

Всего в России насчитывается порядка 900 морских лоцманов. Более 65% (около 600 лоцманов) – это лоцманские службы ФГУП «Росморпорт» в 52 морских портах. Около 30% (около 250 лоцманов) частные лоцманские организации в 15 высокодоходных портах и нефтяных терминалах (не более 1/3 всех лоцманских проводок). Порядка 5% лоцманы ФГУП «Гидрографическое предприятие» и ГУП РК «Крымские морские порты». Отхватив доходную часть лоцманского пирога, практически все частные компании не имеют своего флота и работают на арендованных катерах, порой завышая себестоимость проводки в 2-7 раз. Госбюджет несет убытки, лоцманам не хватает современных плавсредств, а россиянам от этого и вовсе никакого проку. Такая ситуация выгодна исключительно нескольким владельцам частных лоцманских компаний – это 20-30 человек в стране. Нецелевое использование лоцманского сбора растет. После того как летом 2017 г. ФАС отказалась от регулирования лоцманских тарифов, доля вывода лоцманского сбора в карманы лоцманских «рантье» увеличивается. В 2010-2014 гг., когда грузооборот морских портов России составлял 500-600 млн тонн, величину лоцманского сбора оценивали в 2,4-2,5 млрд рублей. За 2018 г. грузооборот составил 816,46 млн тонн. За счет роста грузооборота суммарная величина лоцманского сбора составляет уже порядка 3,2-4 млрд рублей.

В чем же конкуренция?

Возникает справедливый вопрос – где же рынок и в чем состоит конкуренция? Выходит, что рынком называют борьбу за прибыльный сегмент лоцманских услуг в обход базовых целей лоцманского обеспечения. А конкурентное преимущество определяется нарушением инструкций и, вероятно, «откатами» агентам из лоцманского сбора за получение прибыльных заказов. Существующая система, сформировавшаяся в начале 2000-х, как минимум устарела и нуждается в кардинальном преобразовании. Правовая неопределенность создает высокий уровень коррупциогенности и отсутствие положительных стимулов развития профессионализма у лоцманов. Следует напомнить, что вывод, сделанный заведующим кафедрой международного права СПб ГУ, профессором, доктором юридических наук капитаном дальнего плавания Виктором Сидорченко: «Конкуренция среди лоцманских организаций недопустима», – неоднократно подтвержден другими экспертами.

Правовая коллизия

В итоге принцип безопасности мореплавания вступил в противоречие с принципом извлечения прибыли. Лоцманские службы ФГУП «Росморпорт» руководствуются КТМ. Цели лоцпроводки – некоммерческие. Частные лоцманские компании работают по ГК. Цель коммерческой компании – извлечение прибыли. Частники работают в прибыльных портах, текущая ситуация им выгодна, и они всеми силами стараются продлить ее по максимуму, пытаясь вывести лоцманскую деятельность в правовое поле свободного коммерческого рынка, что недопустимо. В результате дискуссия о том, как эффективно организовать деятельность 900 морских лоцманов в стране, ведется почти 20 лет! Именно это соотношение является показателем «эффективности» законотворческой работы по лоцманскому направлению. Удивляет желание некоторых государственных чиновников продолжать эту дискуссию и дальше, заседая за счет налогоплательщиков. Экспертная работа по выработке решения велась долгие годы в рабочей группе Минтранса, однако по ряду понятных сегодня причин не увенчалась успехом. Законопроект, отражавший государственную позицию, наткнулся на сопротивление частников и двух рыночных ведомств – ФАС и Минэкономразвития, и никакого решения в итоге так и не последовало.

Международная практика

В резолюциях IMO и рекомендациях Международной ассоциации лоцманов (IMPA) в отношении лоцманской проводки подчеркивается безусловный приоритет безопасности мореплавания и охраны окружающей среды. Практически во всех морских странах мира лоцманская проводка осуществляется монопольно: либо государственными лоцманскими службами, либо это право делегируется организациям, работающим на некоммерческих принципах по системе Self Employеd Pilot. Прибрежные государства ушли от экспериментов с рыночными отношениями в лоцманской деятельности и не допускают внедрения рыночной конкуренции в сферу безопасности мореплавания. Лишь одна из небольших стран ЕС, Дания, в 2006 г. на законодательном уровне ввела конкуренцию в лоцманском деле, но и там полной свободы рынка в лоцманском секторе нет. В таких странах, как Норвегия, Швеция, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Греция, Португалия, Китай, Бразилия, и многих других лоцманские службы государственные. Нигде в мире нет частных лоцманских служб с целью извлечения прибыли. Лоцманский сбор расходуется исключительно на покрытие затрат по обеспечению лоцманской проводки судов. Включение прибыли частных лиц в ставки лоцманского сбора противоречит основным общепринятым принципам расчета этих ставок.

Очевидные риски

Крупные нефтяные, стивидорные и другие компании смогут создавать свои лоцманские подразделения, которые будут работать исключительно в коммерческих интересах своих владельцев. В таком случае регламенты безопасности мореплавания неизбежно уйдут на второй план, что чревато увеличением количества аварийных инцидентов. Особенно опасно это на экологически уязвимой акватории Севморпути, находящейся под пристальным вниманием международного сообщества, где ожидается повышение интенсивности крупнотоннажного судоходства, в том числе с опасными грузами. В сфере лоцманского обеспечения судовладельцам придется договариваться о тарифах не с государством, а с коммерсантами, которые вместо целевого использования лоцманского сбора выводят его часть себе в доход. В перспективе это повышение тарифов, увеличивающих себестоимость перевозок, снижение качества услуг и незаинтересованность в развитии новых лоцманских компетенций, в т.ч. требующих дополнительных лицензий, а также снижение размера зарплат лоцманов. И как итог – потеря государством контроля ключевого сектора безопасности мореплавания. Результаты 20-летних попыток сформировать искусственный рынок на лоцманском сборе уже очевидны и неутешительны.

Исправить текущую ситуацию может законодатель принятием закона в виде поправок в КТМ РФ о создании единой лоцманской службы. Закон выведет лоцманский сектор на самодостаточность, позволит устранить в лоцманском деле лазейки перевода такой категории, как безопасность мореплавания, в частный сектор, в разряд рисковой коммерческой деятельности с целью извлечения прибыли, позволит вернуть лоцманскую деятельность на принципы, принятые общемировой практикой, вывести ее из категории свободного рынка. Подчеркну, что закон комплексно устраняет все текущие пробелы нормативно-правового обеспечения лоцманской деятельности на современном этапе. Именно в этом его основное преимущество, т.к. все другие предлагаемые варианты урегулирования являются промежуточными полумерами, для реализации которых требуется огромный объем нормативно-правовых актов.

Социальное партнерство государства и лоцманов

К настоящему времени проанализирована работа экспертной группы и преобразование лоцманского сектора предложено в виде организационно-правовой формы федерального автономного учреждения, которое обеспечит эффективную работу порядка 900 морских лоцманов во всех 67 портах, целевое использование и прозрачное администрирование лоцманского сбора. Увеличения тарифов, несмотря на существующие перекосы, не потребуется, текущего объема лоцманского сбора с учетом высокодоходных портов хватит для содержания всех подразделений ФАУ, в том числе обеспечивающих малодеятельные и арктические порты. Национальная лоцманская служба сможет вести разработку прогрессивных технологий, содержать и строить специализированный флот, в т.ч. ледового класса, иметь на балансе современный национальный учебный центр подготовки и повышения квалификации лоцманов, в том числе лоцманов открытого моря (ледовых лоцманов), которые все более востребованы и особенно в Арктике на Севморпути.

Создание ФАУ позволит вывести лоцманский сектор на самодостаточность, рассчитать реальные ставки лоцманского сбора по каждому порту, сбалансировав прибыльные и убыточные; позволит сформировать эффективный тариф для каждого порта с учетом интересов государства, лоцманов и потребителей лоцманских услуг. В России лоцманский сбор составляет порядка 5-10% стоимости судозахода, а в портах Евросоюза, соответственно, 20% и более. При этом в портах стран АТР портовые сборы в целом меньше, а лоцманский находится на уровне российских величин. Государство заинтересовано, чтобы тарифы и, как итог, стоимость судозахода были не выше, а то и чуть ниже портов соседних стран. Интерес государства – это национальная безопасность, уровень безопасности мореплавания и стабильность тарифов. Интерес страховых компаний – в качестве лоцманских услуг, ведущих к снижению аварийности судов. Для судовладельцев важны качество и стабильность лоцманского обеспечения. Для всех россиян важна экология и чтобы тарифы, которые отражаются на стоимости товаров, не повышались.

Погружение судоходства в киберпространство несет в себе как новые угрозы, так и явные преимущества лоцманского обеспечения, которые дадут государству дополнительные возможности в деле защиты национальной безопасности. Такие аспекты потребуют обеспечения лоцманов сертифицированной аппаратурой, четкой регламентации деятельности подразделений ФАУ, определения в ней соответствующих уровней защиты и допуска персонала к информации.

В подготовленном законопроекте учтены географические особенности страны, перспективы ее морской деятельности и экономической стратегии. Речь идет об огромной России с ее Арктикой, Дальним Востоком, Крымом, Каспием и разнообразием климатических зон, которую никак нельзя сравнивать с небольшой страной Евросоюза. Поддержку законопроекту выразил Российский профсоюз моряков. С принятием данного закона Россия получит современную самодостаточную лоцманскую службу на уровне передовых стран мира, что является главной целью и результатом преобразований.

Особенности:

• Это некоммерческий характер целей лоцманского обеспечения и целевой характер лоцманского сбора.

• Эффективный тариф для каждого порта (с учетом наличия высокорентабельных и малодеятельных портов) можно сформировать только в рамках единой лоцманской организации.

• Созданием ФАУ будут автоматически реализованы международные обязательства государства по стабильному качественному лоцманскому обеспечению во всех морских портах страны.

В заключение отмечу, что в странах с давними традициями рыночной экономики, которые тщательно заботятся о своем экономическом росте, очень четко разделено – что регулируется рынком, а что государством. Смешение этих двух категорий не дает ничего, кроме падения качества и роста коррупции, т.к. рынок не во всем и далеко не всегда приводит к положительным результатам. В данном случае мы видим яркий пример негативных последствий размывания рынком принципов организации лоцманского обеспечения. Искусственно создаваемый рынок не приведет ни к чему, кроме падения качества, постоянных споров, а в дальнейшем и к росту опасности аварийности. Самодостаточная лоцманская служба – отличная возможность подчеркнуть российский флаг в реалиях глобального мира, а также реализовать социальное партнерство государства и лоцманов. Дело за малым – внести поправки в КТМ РФ, чтобы создать единую лоцманскую службу.

По материалам доклада на IV Всероссийском форуме портовиков «Инфраструктура портов: новое строительство, реконструкция, модернизация» 2 апреля 2019 г.

Морские вести России №6 (2019)