Лоцманское дело – на уровень мировых стандартов - Морские вести России

Лоцманское дело – на уровень мировых стандартов

23.03.2020

Транспортная политика

«Регуляторная гильотина» и система лоцманского обеспечения судов в морских портах

В прошедшем году в нашем экономическо-правовом пространстве появилось новое пугающее словосочетание «регуляторная гильотина», запущенное в медиасферу экс-премьером Д.А. Медведевым на 10-м Гайдаровском форуме. С его слов, в России действует свыше 9000 нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к бизнесу, причем «некоторые из них выглядели бы просто забавно, если бы не содержали в себе ограничивающий потенциал». Для решения задачи экономического рывка мы должны снизить нагрузку на предпринимателей, пересмотреть систему требований, прежде всего в таких наиболее зарегулированных секторах, как транспорт… Эта задача может быть решена с помощью механизма так называемой «регуляторной гильотины».

Владимир Егоркин, государственный морской лоцман с 1974 г., лоцманский командир СПб с 1992 г., президент Ассоциации морских лоцманов России с 1995 г., заслуженный работник транспорта РФ с 1996 г., к.ю.н.

На IX Петербургском международном юридическом форуме в мае 2019 года вице-премьер Константин Чуйченко рассказал о реформе в контрольно-надзорной деятельности, о ходе подготовки нового закона и раскрыл подробности системы его организации: «Прежде всего, это будет общий рамочный закон, к которому будут прилагаться требования в конкретном надзоре». Он сказал, что «предметом проверки могут быть только требования, перечисленные в законе, и выходить за рамки этих требований невозможно». Заместитель руководителя Аппарата Правительства РФ Юрий Любимов отметил, что в разговорах на эту тему часто заходит речь об интересах бизнеса, однако стоит думать и о некоммерческом секторе.

Позже, на сессии ПМЭФ-2019, где Константин Чуйченко представил законопроект о контрольно-надзорной деятельности, он назвал его «достаточно хорошим продуктом», однако сказал, что законопроект «может быть, в чем-то еще несовершенен, но у нас есть время… Главная проблема состоит… в том, чтобы создать хорошую, грамотную систему подзаконных актов… К сожалению, пока у нас нет убеждения, что контрольно-надзорные органы понимают, что от них хотят… А от них здесь очень многое зависит.

Красная черта

Красной чертой в рассуждениях о «регуляторной гильотине» проходит ее заточенность на интересы «бизнеса» и «предпринимателей», которые, если их освободить от излишнего надзора, спасут российскую экономику и приведут страну к благосостоянию. Однако не нужно забывать о том, что в хозяйственной деятельности есть не только свободно конкурирующие предприниматели, нуждающиеся в освобождении от излишнего надзора, но и естественные монополии, нуждающиеся скорее в его усилении.

Кроме того, освобождая бизнес от «излишнего» надзора, не надо забывать и о том, что основной целью предпринимательской деятельности является все же не всеобщее благо, а максимальное извлечение прибыли для себя. Вряд ли стоит рассчитывать на то, что каждый бизнесмен в своей деятельности озабочен интересами всей российской экономики, а спасение страны с помощью всеобъемлющего рынка мы уже наблюдали в 90-е годы. По мнению ряда специалистов, «регуляторная гильотина», предполагающая прекращение действия около 20 тысяч нормативов, охватывающих важнейшие сферы нашей жизни, может больше навредить, чем помочь, если объявленную кампанию проводить исключительно в пользу бизнеса, без учета интересов государства.

Об этом же предупредил президент России на встрече с членами Совета законодателей: «Предстоящая реформа контрольно-надзорной деятельности, включающая в себя так называемую «регуляторную гильотину», не должна привести к образованию правового вакуума и «люкам» в этой сфере… Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы «обнуление» плохо отразилось на интересах граждан», – и призвал не впадать в крайности: «ни чересчур контролировать бизнес, ни совсем ослабить контроль. И то и другое – недопустимо».

Юрий Болдырев прокомментировал ситуацию более жестко: «Могу сказать только одно: подобные вещи делаются обычно для того, чтобы тихой сапой, как бы случайно, а на самом деле вполне сознательно исключить из системы права что-то важное. Но что именно, этого я пока не знаю. Вскроется постепенно. Сфера контроля и надзора касается всех сторон нашей жизни и ее безопасности. Но правительство Медведева ведет диалог исключительно с представителями бизнеса».

Завкафедрой международных отношений Московского гуманитарного университета Николай Платошкин отметил, что «еще в бытность президентом Медведев отменил ГОСТ… который в советское время имел силу закона, несоблюдение которого влекло административную или уголовную ответственность. По существу, он защитил производителей, оградил бизнес от ответственности за качество производимой продукции».

«Правительство готово одним махом отменить более 20 тысяч актов. Только их перечень занимает почти две тысячи страниц. Нет никакой гарантии, что вместе с устаревшими требованиями под нож не попадут… жизненно необходимые нормы», – заявил Сергей Миронов, который не считает, что «регуляторная гильотина» необходима для осуществления экономического рывка.

Судя по выполнению своих обязанностей некоторыми надзорными органами, можно предположить, что негативные последствия прошлой контрольно-надзорной системы были в большей степени порождением нерадивости и бездеятельности ее исполнительского чиновного люда, чем нормативными недостатками. Причем можно допустить, что и сам огромный объем надзорных требований, в том числе несуразных, которые надо отсекать, явился наслоением некомпетентности и халатного отношения к своим обязанностям тех же чиновников. Похоже, прав Ю. Болдырев: те, кто создал этот хаос в надзорной деятельности, сейчас занялись внедрением механизма «гильотины», возможно, имея цель отрубить следы своей прошлой бездеятельности (или противоправной деятельности?), но они, конечно, не выступают с высоких трибун.

Это подтверждается примером ФАС России, осуществляющей государственные контрольно-надзорные функции в отношении лоцманской деятельности. В нарушение требований законов о морских портах и о естественных монополиях ФАС почему-то вдруг решила полностью вывести из-под государственного регулирования одно из важнейших звеньев обеспечения безопасности мореплавания – лоцманскую проводку судов.

Первый шаг к искусственному нормативному внедрению рыночных отношений в лоцманской проводке и, следовательно, к разрушению системы лоцманского обеспечения в стране ФАС уже сделала: буквально «протащила» ППРФ от 27/12-2019 № 1923, исключающее пункт 3 – «обеспечение лоцманской проводки судов» – из перечня услуг субъектов естественных монополий в морских портах, тарифы на которые регулируются государством. По государственной функции лоцманского обеспечения в стране нанесен серьезный удар, зато частные лоцманские компании практически полностью выйдут из-под государственного контроля.

Вместо того чтобы укреплять правовую базу государственного регулирования деятельности лоцманских организаций как субъектов естественных монополий, что является не менее важной функциональной обязанностью антимонопольщиков, чем защита конкуренции, это ведомство, наоборот, выводит их из-под государственного регулирования. При этом, выводя из-под государственного регулирования портовый сбор, ФАС нарушает требования закона о морских портах.

«Протаскивая» вышеуказанное постановление Правительства РФ, ФАС проявила чудеса «нормативной эквилибристики». В своем докладе о состоянии конкуренции в РФ за 2018 год (финальная версия 27/09-2019) ФАС пишет: «В соответствии с дорожной картой развития конкуренции был проведен анализ состояния конкуренции на товарных рынках услуг погрузо-разгрузочных работ в морских портах РФ. С учетом проведенного анализа будет продолжена работа по внесению изменений в ППРФ от 23/04-2008 № 293, предусматривающих прекращение регулирования цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в морских портах в части… обеспечения лоцманской проводки судов» (п. 3.14.2.3, стр. 316).

На основании этого «анализа», не имеющего никакого отношения к обеспечению лоцманской проводки судов, «ФАС подготовлен проект постановления Правительства РФ о внесении изменений в ППРФ от 23/04-2008 № 293 в части прекращения регулирования цен (тарифов) на услуги… в морских портах по обеспечению лоцманской проводки судов» (там же, Приложение 3, п. 3.14.1, стр. 609-610). При этом ФАС знала о позиции Минтранса, неоднократно вносившего законопроект о создании единой государственной лоцманской организации в стране, в том числе в период с 2012 по 2018 год, и пытавшегося согласовать его с ФАС России.

Фактически, ФАС подготовила проект ППРФ в части исключения лоцманской проводки судов из субъектов естественных монополий подлежащих государственному регулированию, вопреки позиции отраслевого министерства, неоднократно выраженной в его официальных документах, которое «поддерживает идею создания единой государственной лоцманской организации [которое] позволит в полной мере решить существующие проблемы лоцманской деятельности в РФ, в том числе в части эффективного использования совокупного дохода от лоцманского сбора» (Письмо Министра от 01/07-2019 № ЕД-Д5-13/10330)».

Из большого спектра услуг в морских портах по обслуживанию судов, осуществлению операций с грузами, обслуживанию пассажиров и обеспечению безопасности мореплавания только некоторые (всего 10), в том числе лоцманская проводка судов, являются международными обязательствами (по большей части) и прерогативой государства. Плата за оказание этих услуг является обязательной и определена как «портовые сборы» (ст. 19 Закона о морских портах). Ставки портовых сборов и правила их применения устанавливаются в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях, и особенности учета доходов и расходов за услуги портовых сборов также прописаны в законе о естественных монополиях.

Некоммерческая деятельность

Совершенно очевидно, что увеличение количества лоцманских организаций в порту не увеличивает поступление лоцманского сбора, но уменьшает эффективность его использования. Побеждает в этой «конкурентной борьбе» не совершенствование процесса лоцманской проводки путем инвестирования лоцманского сбора в техническое оснащение лоцманской организации, а только механизм получения более выгодных заказов, который у частников отлажен значительно лучше. Искусственное создание конкурентного рынка в сфере лоцманской проводки судов ведет к нанесению ущерба государственной функции обеспечения безопасности мореплавания в морских портах, деградации лоцманских организаций в целом по стране, увеличивает вероятность угрозы экологической катастрофы в непосредственной близости от густонаселенных районов и «консервирует» невозможность «компетентной лоцманской власти» (Минтранс России) хоть как-то влиять на ситуацию.

Сравнение расходов на одну лоцманскую работу у двух субъектов естественных монополий, работающих в аналогичных условиях (для примера был взят 2014 г., а похожие цифры были до и после), показывает, что средняя себестоимость одной лоцманской работы (без учета расходов на оплату труда) в частных лоцманских компаниях в разы выше, чем в лоцманской службе СЗБФ в порту С.-Петербург.

Из 67 морских портов частные лоцманские компании получают сверхдоходы в 15 морских портах и нефтяных терминалах, отчисляя в бюджет минимально возможные платежи, а все нерентабельные проводки в стране осуществляет государственный Росморпорт. Такое регулирование сферы лоцманской проводки со стороны ФАС создает аномальную ситуацию, когда государственная организация, покрывая убыточность по лоцманской деятельности, вынужденно дотирует прибыль хозяев частных лоцманских компаний…

В мировой практике большую часть всех расходов лоцманского сбора в лоцманской организации, имеющей в собственности все средства доставки лоцманов, составляют расходы на оплату труда лоцманов и персонала,что определяется их высокой квалификацией, и меньшую часть материальные расходы (соотношение около 75-25% соответственно). Такое соотношение расходов лоцманского сбора наблюдается в государственной организации, имеющей в собственности средства доставки лоцманов, как в целом по стране, так и в отдельно взятых портах.

Такое же соотношение наблюдалось до 2001 года в некоммерческих лоцманских организациях, учреждённых лоцманами и имевших в собственности средства доставки лоцманов, и такое соотношениепозволяло им обеспечить все расходы по текущей лоцманской деятельности, инвестиции в развитие технической оснащенности и высокую зарплату лоцманов. При этом никакой «огромный груз тысяч нормативных актов» в то время не мешал лоцманским организациям развиваться, улучшать качество своего технического оснащения и добросовестно выполнять государственную функцию.

Частные лоцманские компании практически не имеют в собственности средств доставки лоцманов и арендуют их либо в аффилированных с ними компаниях, либо в компаниях, созданных конечными бенефициарами лоцманского сбора, по завышенным ценам, вследствие чего материальные затраты у них выше и составляют половину и более расходов полученного лоцманского сбора. Это экономически невыгодно для лоцманской организации и лишает её основного качества – стабильности, но зато выгодно конечным бенефициарам лоцманского сбора.

В принципе выявить механику необоснованного завышения расходов в частных лоцманских компаниях в пользу этих бенефициаров не очень сложно, в арсенале ФАС есть методы сопоставления расходов субъекта естественной монополии с расходами на аналогичные услуги на сопоставимом рынке услуг, и закон это позволяет, даже требует.

Но «регулятор», проверяя отчеты по лоцманской деятельности двух организаций, работающих в морском порту С.-Петербург в одинаковых условиях, почему-то не увидел, что расходы частной лоцманской компании «на единицу произведенной продукции» (такая методика тоже есть в арсенале ФАС, в данном случае это одна лоцманская работа) в разы больше, чем в государственной организации.

И, возможно, именно вывод из-под государственного контроля манипуляций с расходами лоцманского сбора в частных лоцманских компаниях был второй основной причиной исключения лоцманской проводки судов из Перечня в ППРФ № 293.

По крайней мере, можно уверенно предположить – примеры «государственного регулирования» лоцманской деятельности демонстрируют, что ущерб российской экономике наносится не избыточностью или недостаточностью контрольно-надзорной нормативной базы, а тем, что ее приватизировали и используют так или иначе себе во благо. И по большому счету для наведения порядка в российской экономике требуется в первую очередь не «регуляторная гильотина», которую эти же чиновники взяли на вооружение, чтобы отсечь прежние грешки, а добротная программа борьбы с тотальной коррупцией и реальное ее воплощение.

Лоцманская проводка судов, по сути, является некоммерческой деятельностью и сферой естественных монополий, которые более эффективны в отсутствие конкуренции, а «регуляторная гильотина» направлена на защиту бизнеса и предпринимательства. Метод «регуляторной гильотины» был разработан 15 лет назад международной консалтинговой компанией «Джейкобс, Кордова и Партнеры» (Jacobs, Cordova & Associates), а сама идея «регуляторной гильотины» впервые была выработана в Швеции в 1980-е годы и хорошо зарекомендовала себя в Южной Корее. Эти государства раньше других прошли путь отсечения устаревших законодательных норм, а затем этот инструмент применили в своей практике уже более 100 стран.

Однако, во-первых, не всякий зарубежный опыт приемлем в России, и многие предприниматели из сферы и крупного, и малого бизнеса относятся к «гильотине» без особого энтузиазма, т.к. сомневаются, что она поможет в решении системных проблем и уж точно нет на начальном этапе. Во-вторых, в Швеции, являющейся примером рыночной экономики, признанной патриархом «регуляторной гильотины», лоцманская служба, которую ФАС России пытается загнать в рынок, а правительство пустить под нож «гильотины», является государственной, работает в режиме естественной монополии, и «шведская гильотина» ее даже не коснулась.

Практически все морские страны сугубо рыночного Евросоюза регулируют деятельность лоцманских организаций как субъектов естественных монополий и не допускают конкуренции в сфере лоцманских услуг. В соседней рыночной Финляндии, где уровень покрытия расходов лоцманским сбором различается между портами в 9 раз: самое низкое – 25%, самое высокое – 216%, лоцманские проводки в режиме естественной монополии осуществляет государственное предприятие «Финпайлот», которое эффективно обеспечивает лоцманские проводки во все морские порты страны и, перераспределяя получаемый лоцманский сбор на убыточные порты, не обращается за дотацией к государству.

Такая нерыночная позиция в отношении лоцманского обеспечения в рыночных морских странах определяется тем, что в соответствии с Резолюцией ИМО от 27/11-1968 № 159 (ES.IV) обеспечение лоцманской проводки судов в том числе в морских портах, большинство которых расположено в городской черте, относится к государственной функции страны порта. При этом морские суда, маневрирующие в портах, зачастую имеют на борту десятки тысяч тонн опасных грузов и обеспечение безопасности их мореплавания вне зависимости от флага судна является государственной обязанностью в целях охраны среды обитания и защиты населения прибрежных территорий даже в большей степени, чем в интересах судовладельцев.

Государства должно быть больше

Через все обоснования введения механизма «регуляторной гильотины» красной чертой проходит ее необходимость для развития сферы бизнеса, предпринимательской деятельности и защиты конкурентного рынка от излишнего государственного контроля. Но в лоцманской проводке судов государственного контроля скорее не хватает, и эта сфера деятельности больше нуждается в его усилении, нежели в ослаблении. В настоящее время нормативная правовая база лоцманской деятельности не соответствует государственным интересам и международным обязательствам России, а внедрение механизма «регуляторной гильотины» не позволяет отраслевому министерству ее совершенствовать.

Например, из статей 86 и 87 КТМ РФ следует, что лоцманская проводка судов в целях обеспечения безопасности их плавания и защиты морской среды осуществляется морскими лоцманами. Деятельность морских лоцманов добротно регламентирована: в КТМ РФ, Положении о морских лоцманах, профессиональном стандарте «Лоцман» № 1091 и ГОСТ Р 51874-2002. Термин «лоцманская проводка судов», один из основных терминов 6-й главы в КТМ РФ, включает в себя деятельность «лоцманских организаций», без которых деятельность «морских лоцманов» ни фактически, ни юридически не осуществима. При этом деятельность лоцманских организаций не регламентирована, хотя именно она попадает под защиту механизма «регуляторной гильотины».

Положением о морских лоцманах (утв. приказом МТ РФ от 22/07-2008 № 112, далее – Положение) морскому лоцману вменяются в обязанность нормы, выполнение которых в силу разных причин частично или целиком от него не зависит и которые являются прерогативой именно лоцманской организации. Например:

1. В соответствии с п. 9.4 и п. 15 Положения морской лоцман обязан «соблюдать установленный режим труда и отдыха» и «не вправе осуществлять лоцманскую проводку судов в случае нарушения установленного в соответствии с законодательством РФ режима труда и отдыха». В случае несоответствия внутренних документов организации работодателя требованиям приказа МТ РФ от 14/03-2012 № 61 об особенностях режима рабочего времени лоцманы вынуждены выполнять их требования, иначе могут быть законно уволены за нарушение трудовой дисциплины. Но выполняя их, лоцман вынужденно нарушает Положение о морских лоцманах.

Яркий пример этому незаконное увольнение в 2015 году лоцмана В.Г. Кожаева, потребовавшего выполнения нормативных требований о режиме рабочего времени, и его многолетняя судебная тяжба с частной лоцманской компанией ООО «СПб Лоцман». В.Г. Кожаев восстановлен судом, но нарушения нормативного акта (приказа МТ РФ от 14/03-2012 г. № 61 «Положения об особенностях режим рабочего времен лоцманов…») в этой частной лоцманской компании так и не устранены до сих пор.

2. В соответствии с п. 9.6 и п. 15 Положения «во время посадки на судно и высадки с судна» морской лоцман обязан «использовать индивидуальные спасательные средства» и не вправе «осуществлять лоцманскую проводку судов в случае… несоответствия материально-технического обеспечения требованиям, установленным настоящим Положением». Однако все «материально-техническое обеспечение в соответствии с п. 10 Положения предоставляется лоцманской организацией, и лоцман никак не может повлиять на его соответствие установленным требованиям. Вероятнее всего, именно это явилось причиной недавней (декабрь 2018 г.) гибели лоцмана Г.Г. Чиркова в порту Туапсе, расследование покажет, но, по всей видимости, виноват окажется лоцман.

До сих пор не устранена правовая неопределенность п. 2 ст. 88 КТМ РФ: «В порядке осуществления государственного надзора за деятельностью организаций, осуществляющих лоцманскую проводку судов, орган государственного надзора вправе принимать решение… об обращении в арбитражный суд с заявлением о ликвидации таких организаций, неоднократно или грубо нарушающих требования к их оснащенности, численности и квалификации их работников, установленные [Министерством транспорта] для определенных ст. 86 настоящего Кодекса целей лоцманской проводки судов». Однако лицензирование деятельности по лоцманской проводке судов было отменено в 2001 году, а «требований к оснащенности, численности и квалификации работников» лоцманских организаций просто не существует.

Кроме того, не урегулированы лоцманская проводка судов в открытом море и ледовая лоцманская проводка, которые указаны в 6-й главе КТМ РФ и также относятся к естественным монополиям: «Под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для лоцманской, ледовой лоцманской… проводки» (ст. 2); «лоцманская проводка судов… в открытом море осуществляется в соответствии с правилами, установленными настоящей главой» (ст. 85).

Если в отношении ледовой лоцманской проводки на Севморпути сделана неуклюжая попытка ее урегулирования, то в отношении лоцманской проводки судов в открытом море, в том числе ледовой лоцманской проводки в Балтийском море, нет ни одного подзаконного нормативного правового акта. При этом в нарушение Резолюции ИМО А1081(28) частная лоцманская компания ООО «СПб Лоцман» бесконтрольно оказывает коммерческие услуги по «ледовой лоцманской проводке» в акватории открытого Балтийского моря, компетентная лоцманская власть – Минтранс России – не имеет права ее контролировать, а «орган регулирования» – ФАС России, – вероятно, даже не понимает, о чем речь.

Попытки Минтранса навести порядок в регулировании сферы лоцманских проводок и внести необходимую корректуру в ее нормативную базу, которые ранее упирались в противодействие некоторых чиновников, вероятно, лоббируемых хозяевами частных лоцманских компаний, сейчас отсекаются Минюстом России (письмо от 21/11-2019 г. №01/146708-ДН) под влиянием огульно внедряемого механизма «регуляторной гильотины», который, может быть, (?!) в перспективе и спасет экономику России, но уже сейчас наносит удар по нормативной базе лоцманской проводки одной из важнейших составляющих системы обеспечения безопасности мореплавания в наших морских портах.

На сегодняшний день единственная возможность спасти от деградации систему лоцманских проводок судов, во благо всей системы обеспечения безопасности мореплавания в морских порта избавить ее от «гуманного» действия механизма «регуляторной гильотины» и вывести на уровень мировых стандартов – это принятие поправки в КТМ РФ о создании в стране единой государственной лоцманской службы.

Морские вести России №1 (2020)

ПАО СКФ
IV ежегодная конференция ежегодная конференция: «SMART PORT: ЭФФЕКТИВНОСТЬ, БЕЗОПАСНОСТЬ, ЭКОЛОГИЧНОСТЬ»
Восточный Порт 50 лет
НПО Аконит
Подписка 2024
Вакансии в издательстве
Журнал Транспортное дело России
Морвести в ТГ

12.03.2024

Транспортная политика

28.02.2024

Транспортная политика