Авторы статьи, в которой говорится о необходимости возврата к разработке Перспективных планов развития морских портов Российской Федерации, предлагают читателям журнала «Морские порты» – экспертам в области портостроения, членам портового сообщества, представителям региональных и федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных министерств и ведомств, законодательных собраний, верхней и нижней палат Федерального собрания РФ – принять участие в обсуждении актуальной для транспортной отрасли темы на страницах журнала. Редакция готова предоставить журнальные площади для ответных публикаций на предложенную тему.

Фото: ФГБУ «АМП Охотского моря и Татарского пролива»

Рост экономики нашей страны, реализация ее экспортного и транзитного потенциала зависят прежде всего от масштабного развития транспортной инфраструктуры, которое происходит сегодня не такими быстрыми темпами, как хотелось бы. Не секрет, что возможности России по экспорту угля, нефти, газа и другого сырья уже несколько лет превышают пропускную способность транспортной системы, включая морские порты. Но темпы развития инфраструктуры транспорта остаются низкими в том числе по причинам слабого прогнозирования, стихийности процесса планирования, несогласованности планов строительства объектов разных видов транспорта между собой и с планами территориального развития.

В этой связи в морской отрасли предлагается возродить разработку Перспективных планов развития морских портов, которая в свое время не была реализована, несмотря на создание Росморречфлотом соответствующей комиссии и подготовленные регламентирующие документы.

В.В. Танцюра, генеральный директор АО «ДНИИМФ»;

Е.М. Новосельцев, советник генерального директора АО «ДНИИМФ»

В соответствии с проектом «Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года» (далее – Стратегия) объемы перевалки грузов в морских портах РФ к 2035 году достигнут 1109 млн тонн (грузооборот в 2020 году – 820,8 млн тонн).

Основными сдерживающими факторами развития транспортной отрасли, указанными в Стратегии, являются инфраструктурные ограничения, неравномерность в развитии транспортной сети, отсутствие сети крупных мультимодальных транспортно-логистических центров. Преодолеть эти барьеры планируется мощным и массовым строительством транспортной инфраструктуры параллельно с развитием сопутствующих отраслей. При этом развитие инфраструктуры морских портов предусматривается с учетом создания экономически обоснованных резервов портовых мощностей.

Сегодня в планы отрасли входят такие задачи:

– обеспечить прирост производственных мощностей морских портов к 2030 году на 330 млн тонн (на конец 2020 года мощность морских портов составила 1224 млн тонн);

– увеличить к 2035 году пропускные способности железнодорожных подходов к портам в 1,5 раза к существующему уровню.

Особенности планирования

Следует отметить, что к направлениям деятельности, обеспечивающим реализацию Стратегии, также относятся: прогнозирование, стратегическое планирование и моделирование развития транспортного комплекса.

Все мероприятия по развитию транспортной инфраструктуры реализуются в рамках федеральных программ на конкретных объектах или территориях в регионах. И здесь нередко возникают сложности, связанные с территориальным планированием, с возможностями размещения (расширения) объектов, отсутствием свободных земельных участков, сложностями инженерного обеспечения и т.д.

К сожалению, нередко схемы территориального планирования (и зонирования), генеральные планы городов не учитывают потребностей развития транспортного комплекса, а только фиксируют существующее положение. Поправки в эти документы вносятся лишь с появлением реальных (чаще федеральных) проектов после длительных согласований.

При этом нужно еще учитывать конкуренцию между направлениями регионального развития в отраслевом разрезе, когда на земельные участки, особенно прибрежные, претендуют представители транспортного, рыбопромышленного, строительного (селитебного) и ту-ристического комплексов. Нередко новый проект встречает бурное сопротивление местных жителей, экологических и других общественных организаций.

Решение всех этих проблем возможно исключительно через планирование комплексного развития территорий, в котором транспортной инфраструктуре отводится роль драйвера.

Планирование развития морских портов в транспортной системе региона имеет особенно важное значение, поскольку предприятия разных отраслей экономики получают возможность отправки своей продукции и на экспорт, и в другие регионы страны наиболее дешевым видом транспорта – водным.

Не случайно во многих морских странах вокруг портов формируются промышленные зоны. И немало примеров, когда строительство мощного предприятия в зоне тяготения к конкретному порту сопровождается созданием портового терминала для перевалки продукции этого предприятия. Данный фактор отмечен и в проекте Стратегии: «Стратегически важным является развитие портово­промышленных зон, учитывая, что существенную долю грузов, переваливаемых в морских портах, составляют сырьевые ресурсы, а не продукты их переработки».

Хотели как лучше...

В недалеком прошлом, в апреле 2007 года, Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) издало Приказ №40, в соответствии с которым в Агентстве была создана Комиссия по перспективному развитию морских портов. Задачами Комиссии являлись координация действий различных органов государственной влас-

ти по вопросам развития морских портов и эффективного использования федерального имущества в них, а также реализация на территории РФ единой государственной политики в сфере развития морских портов.

Важным инструментом в работе Комиссии должны были стать Перспективные планы развития морских портов, которые планировалось разработать в рамках деятельности ФГУП «Росморпорт». Для этого были подготовлены «Положение о разработке Перспективных планов развития морских портов» и «Типовая форма технического задания на разработку проекта Перспективного плана развития морс-кого порта». Однако данная форма управления развитием портовой инфраструктуры не была реализована, соответственно, не были разработаны и Перспективные планы.

Спустя 9 лет «Росморпорт» Приказом №264 от 24.06.2016 г. утвердил «Положение о порядке разработки и согласования Ходатайства (Декларации) о намерениях инвестирования в строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры морского порта». Такие декларации о намерениях (ДОН) разрабатываются инвесторами и после утверждения являются основанием для получения необходимых земельных участков, технических условий и начала строительства (реконструкции) объектов. В результате постепенно в отрасли создается положение, когда планированием развития морских портов фактически занимаются инвесторы, которые решают, где, когда и какой терминал они будут строить.

Конечно, государственные органы власти рассматривают и утверждают их заявки. Но когда эти заявки входят в противоречие с какими-то государственными или региональными планами или интересами, то, как правило, побеждают инвестиции. Роль государства в этой связи, по сути, являет собой «привлечение частных инвестиций», а не «планомерное, комплексное развитие транспортной системы».

Между тем сегодня такое положение дел во многом не устраивает самих инвесторов. Они вынуждены самостоятельно искать подходящий для их целей земельный участок, освобождать его от претензий других возможных собственников, решать вопросы с транспортными подходами и техни-ческими условиями, уговаривать местное население и т.д. В итоге сроки начала строительства объектов портовой инфраструктуры затягиваются и зачастую инвесторы просто отказываются от своих намерений.

Положительные стороны Перспективных планов

Следует отметить, что «Положение о разработке Перспективных планов развития морских портов» предусматривало решение многих вопросов развития портовой инфраструктуры. Перспективный план развития морского порта (Генеральный план) должен был содержать данные о границах территории и акватории порта, о планируемых для развития, размещения и/или возведения новых перегрузочных комплексах в соответствии с требованиями законодательства РФ, включая требования к содержанию документов территориального планирования и к порядку получения исходных данных для разработки инвес-тиционного проекта.

Предполагалось, что выбранные земельные участки для расширения и развития порта должны быть свободны, а органы государственной власти должны внести необходимые изменения в схемы территориального планирования в соответствии с Перспективным планом развития морского порта. При составлении Перспективного плана должны «учитываться предложения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций любых форм собственности, которые вправе обращаться с предложениями, обосновывающими их интересы».

Отдельные разделы проекта Перспективного плана при необходимос-ти должны были согласовываться со специализированными организациями в области железнодорожного и автомобильного транспорта, а также с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по месту расположения порта.

Таким образом, инвестору оставалось только выбрать земельный участок в границах морского порта, обосновать свой выбор и согласовать его с органами власти. Упрощались вопросы формирования сухопутных транспортных подходов, выделения акватории, планирования якорных стоянок, получения технических условий и т.д.

Наличие Перспективного плана не исключало возможности для инвестора строить новый портовый объект (терминал) за границами, обозначенными Перспективным планом. В разработанном Положении предусматривалась периодическая корректировка Перспективного плана «в соответствии с изменениями конъюнктуры рынка транспортных услуг, номенклатуры грузов, объемов грузооборота, характера инвестиционного процесса и т.д.».

Актуальный Перспективный план позволял федеральным органам исполнительной власти иметь основания для планирования государственных инвестиций в портовое строительство, предлагать инвесторам готовые площадки для размещения морских терминалов и согласовывать в соответствии с ним развитие других видов транспорта. В то же время для региональных властей были заложены возможности привлечения инвестиций не только в транспортное строительство, но и в развитие других отраслей, прежде всего выпускающих экспортно ориентированную продукцию.

Сослужат услугу и Ванино, и Тамани, и Усть-Луге

Очевидно, что Перспективные планы развития морских портов нет необходимости разрабатывать для всех портов РФ. Прежде всего они нужны тем портам, у которых имеется перспективная грузовая база и соответствующий спрос на портовые мощности.

По прогнозам, сегодня в России к грузам, объемы внешнеторговых перевозок которых будут стабильно нарастать, относятся уголь, нефть, СПГ, зерно, контейнерные грузы, также ожидается незначительный рост удоб-рений, металлов, лесоматериалов. В связи с этим целый ряд морских портов в нашей стране постоянно наращивает производственные мощности и имеет хорошие перспективы.

К таким портам, например, в Северо-Западном бассейне относится Усть-Луга, в Азово-Черноморском – Тамань, в Дальневосточном – Ванино и Советская Гавань, входящие в единый Ванино-Советско-Гаванский транспортно-промышленный узел (ВСГТПУ). Посмотрим на развитие двух последних портов, учитывая динамичное развитие грузоперевозок на дальневосточном направлении.

За последние 5 лет грузооборот портов Ванино и Советская Гавань вырос на 3,8 млн тонн, до 34,5 млн тонн. Одним из последних крупных терминалов, введенных в эксплуатацию в порту Ванино (в бухте Мучке) год назад, стал новый угольный терминал АО «Ванинотрансуголь» мощностью 24 млн тонн. В этой же бухте начато проектирование еще одного угольного терминала ООО «Порт Дальний» мощностью до 30 млн тонн. Удвоить перевалку угля на Ванинском балкерном терминале до 40 млн тонн планирует и крупнейший оператор порта АО «Дальтрансуголь». В порту Советская Гавань так же планируется строительство терминалов для перевалки угля, контейнеров и сжиженных углеводородных газов (СУГ), рассматриваются предложения инвесторов и по другим портовым объектам.

Основным сдерживающим фактором развития ВСГТПУ является пропускная способность железнодорожных подходов, равная примерно 43 млн тонн грузов в год, из которых почти 35 млн тонн выбираются действующими терминалами. Тем не менее, планы по реконструкции железных дорог (БАМа и Транссиба) периодически корректируются, работы на Восточном полигоне РЖД ведутся, и есть надежда, что к 2030 году железная дорога обеспечит доставку в ВСГТПУ свыше 100 млн тонн грузов в год. По идее, к этому времени планы портовых инвесторов по строительству и реконструкции портовых терминалов уже осуществятся и планируемые объемы грузов будут доставляться в оба порта.

Но не менее важным сейчас, на этапе планирования терминалов, является вопрос включения их в схему морской работы портов в комплексе: где и как должны быть размещены новые портовые мощности с точки зрения глубин и уже существующих морских каналов, каким образом обеспечивать транспортные подходы к ним не только с суши, но и с моря, как решать вопросы, связанные с безопасностью мореплавания (возможные места якорных стоянок, морские подходы к причалам, навигационные ограничения и т.д.)?

Следует отметить сложные естес-твенные условия в районе портов как с морской стороны, так и на побережье, которые осложняют размещение новых портовых мощностей и создание инженерной инфраструктуры. Все эти вопросы целесообразно решать предварительно в рамках Перспективного плана развития морского порта.

Столь же актуальным вопрос планирования размещения новых портовых мощностей является и для ряда других морских портов РФ.

Так, например, даже в Усть-Луге, в одном из молодых и современных портов, рассчитанных на неограниченный прирост мощностей, в связи со строительством новых терминалов (а также в связи с возможным решением о переносе части грузовых терминалов из Большого порта Санкт-Петербург) возникает немало проблем.

План будущего Большого порта Усть-Луга, по идее, должен учитывать не только специализацию терминалов, размеры принимаемых судов (прежде всего длину и осадку), грузооборот терминалов, но и общие подходные пути как с моря (каналы, разворотные круги, якорные стоянки), так и с суши и многое другое. Но этого сегодня нет!

Поэтому необходимо вернуться к вопросу нормативного закрепления Перспективных планов развития морских портов. За основу может быть принято ранее разработанное Росморречфлотом «Положение о разработке Перспективных планов развития морских портов», которое целесообразно откорректировать с учетом прошедших с тех пор изменений. Главное, в нем необходимо сохранить новеллу о том, что «Перспективный план развития морского порта представляется в органы государственной власти для формирования схемы территориального планирования Российской Федерации, предусматривающей размещение объектов федерального значения».

Важной составляющей должен ос-таться Перечень основных мероприятий по реализации Перспективного плана развития морского порта. Этот Перечень должен быть сформирован разработчиком, а включенные в него мероприятия (изменения документов территориального развития, юридическая очистка земельных участков, резервирование земельных участков и акваторий, вопросы подготовки инженерной инфраструктуры и т.п.) должны быть выполнены в установленный срок.

При формировании содержания разделов Перспективного плана необходимо учитывать, что ряд вопросов решается инвесторами, в том числе при подготовке деклараций о намерениях, поэтому в Перспективном плане могут быть указаны только общие требования (например, по генплану участка, конструктивным решениям, экологии, пункту пропуска и проч.).

Создание и утверждение Перспективных планов развития морских портов РФ будут способствовать не только привлечению инвестиций в строительство и модернизацию морских портов, экономическому развитию регионов, но и повышению эффективности государственного управления развитием морской отрасли и транспортной сис-темы в целом.

Морские порты №10 (2021)