Одним из основных направлений деятельности Ассоциации морских торговых портов (АСОП) в последнее время является работа по совершенствованию законодательства в области железнодорожного транспорта и, в частности, работа над проектом Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта» и ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», а также Правил перевозок грузов железнодорожным транспортом, положения которых устанавливают порядок взаимоотношений при осуществлении перевозок грузов железнодорожным транспортом, в том числе перевозок порожних вагонов.

В течение прошлого и текущего годов Ассоциацией совместно с компаниями – операторами морских терминалов, являющимися членами АСОП, проделан большой объем работы по анализу и выработке конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в действующую редакцию Устава ЖДТ и Закона о ЖДТ. Однако не все, что было предложено портовиками, с первого раза попало в законопроект, внесенный в Государственную Думу РФ. И сегодня, после прохождения законопроектом первого чтения в российском парламенте, у Ассоциации остаются замечания к документу, который в процессе подготовки ко второму чтению активно обсуждается в транспортном сообществе.

Александр Сидоров

 

До внесения в Госдуму

Необходимость совершенствования законодательства о железнодорожном транспорте назрела давно. Многие положения федеральных законов, правил и технических регламентов, регулирующих деятельность в сфере железнодорожных перевозок, устарели и перестали отвечать реалиям дня. Кроме того, прошедшая в отрасли реформа создала новые условия для функционирования железнодорожного транспорта, появилось большое количество владельцев частного подвижного состава со своими коммерческими интересами и т.д. Все это привело к разбалансированию системы управления перевозками РЖД, серьезно усложнило работу железнодорожной монополии по перевозке груженых и порожних вагонов, спровоцировало появление заторов на припортовых станциях и подходах к ним, снизило пропускную способность и железных дорог, и морских портов.

Попытки выправить ситуацию предпринимались на уровне отдельных приказов Минтранса России (например, приказ №258 от 03.11.2011 г.), приказов и писем РЖД.

К разработке проекта Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ» и ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ» Министерство транспорта РФ в лице Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта приступило несколько лет назад. В плане законопроектной работы Минтранса на 2012 год стадия его исполнения значилась как «работа по согласованию с заинтересованными ведомствами».

Новый закон затрагивал всех участников перевозочного процесса, однако работа над законопроектом изначально шла в закрытом режиме (проект закона не был размещен на сайте Минтранса России, не был разослан и в транспортные общественные организации).

Законопроект №319967-6 Ассоциация морских торговых портов (АСОП) получила из Комитета по транспорту Государственной Думы РФ с просьбой дать оценку его содержания с позиции операторов морских терминалов, являющихся пользователями услуг железнодорожного транспорта, лишь в августе 2013 года, когда до первого чтения проекта документа оставалось не так много времени.

Тем не менее, в короткие сроки Ассоциацией было подготовлено заключение на законопроект, основанное на поступивших от операторов морских терминалов предложениях, и направлено в Комитет по транспорту Госдумы и в Минтранс.

Что же нового привносит этот проект закона в действующий Устав ЖДТ в целом?

Первое. Законопроект закрепляет на законодательном уровне новый вид платежа – плату за занятие (за предоставление) железнодорожных путей общего пользования, которая включает плату за простой вагонов в перевозочном процессе и другие затраты и расходы перевозчика, связанные с этим занятием.

Второе. Законопроект снимает с перевозчика обязанность по замене поданных под погрузку порожних вагонов, не принадлежащих перевозчику, но признанных технически неисправными (непригодными для перевозки конкретных грузов).

Третье. Законопроект вводит новую редакцию статьи 94 Устава ЖДТ в части, касающейся перечня оснований для возникновения ответственности грузоотправителя за полное или частичное невыполнение принятой заявки. И другое.

Можно сказать, первое публичное обсуждение законопроекта состоялось в конце августа того же года в рамках конференции, организованной по инициативе Национальной ассоциации транспортников, которая проходила при участии депутатов Госдумы, представителей Минтранса, Федеральной антимонопольной службы (ФАС), ОАО «РЖД», профильных ассоциаций, союзов грузовладельцев, владельцев подвижного железнодорожного состава. В ходе обсуждения законопроект был подвергнут резкой критике, в частности, за то, что в нем во главу угла ставились интересы РЖД, а интересы других участников рынка перевозок, пользователей услуг железнодорожного транспорта игнорировались.

Присутствующие на конференции призвали приложить максимум усилий, чтобы данная редакция законопроекта, несмотря на то, что прошла все необходимые согласования и правовые экспертизы, не была представлена к первому чтению в Государственной Думе. Для того, чтобы принятый закон мог впоследствии работать в интересах всех участников рынка железнодорожных перевозок, важно было включить в него обобщенные предложения всех пользователей услугами данного вида перевозок.

Координатором этого процесса выступила Национальная ассоциация транспортников. АСОП направила ей свои замечания по данному законопроекту для включения их в общий свод замечаний и приняла решение осуществлять мониторинг процесса внесения предложенных поправок в содержание законопроекта. Перед первым чтением документа в Госдуме РФ Минтранс России проинформировал АСОП, что ее позиция по проекту Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ» и ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ» в целом учтена.

 

Вопросы остаются

Первое чтение в Госдуме законопроект №319967-6 прошел в ноябре 2013 года, после чего у АСОП, тем не менее, вновь возникли замечания по его содержанию. В связи с этим Ассоциация подготовила и передала в Комитет по транспорту новый перечень замечаний с просьбой внести их в законопроект при подготовке его ко второму чтению.

Перечень состоит из 14 позиций и содержит, в том числе, предложения по исключению из проекта закона отдельных положений как несоответствующих целям и задачам данного законопроекта, дублирующих регламентированные другими законодательными актами  правоотношения; предложения по дополнению содержания отдельных статей законопроекта новыми подпунктами, устраняющими явные правовые пробелы в законодательстве.

Так, статью 3 Устава ЖДТ Ассоциацией предложено дополнить подпунктом г) следующего содержания: «Особенности осуществления железнодорожных перевозок грузов через морские порты устанавливаются в заключаемом между перевозчиком и оператором морского терминала Договоре об организации работы по обеспечению перевозок грузов, типовая форма которого разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта».

Поскольку Федеральным законом «О морских портах в РФ…» дано определение  (статья 4) оператора морского терминала как транспортной организации, осуществляющей эксплуатацию морского терминала (совокупность объектов инфраструктуры морского порта), операции с грузами и (или) обслуживание пассажиров, – это определяет для него возможность строить свои  взаимоотношения с организациями других видов транспорта в соответствии с правовыми нормами статьи 799 Гражданского кодекса РФ, которые предусматривают возможность заключения между организациями различных видов транспорта договоров об организации работы по обеспечению перевозок грузов, а также устанавливают, что порядок заключения таких договоров определяется транспортными уставами и кодексами, другими законами и иными правовыми актами.

Внесение предлагаемой АСОП поправки в действующую редакцию статьи 3 Устава ЖДТ позволит в будущем выстраивать отношения между железнодорожным перевозчиком и оператором морского терминала на основе особого вида договора, положения которого будут  базироваться на принципах, закрепленных в актах специального законодательства, регулирующих деятельность железнодорожного и морского транспорта.

Содержание статьи 120 Устава ЖДТ Ассоциация предлагает дополнить подпунктом з), вносящим в абзацы 8, 11, 12, 20 данной статьи после слов «владелец железнодорожного пути необщего пользования» словосочетание «оператор морского терминала», а также подпунктом и), дополняющим этим же словосочетанием абзацы 14, 15 после слов «грузоотправитель».

Поясним, статья 120 Устава ЖДТ содержит перечень обстоятельств, наступление которых может служить основанием для предъявления претензии железнодорожному перевозчику, а также перечень лиц, которые в том или ином случае имеют право обратиться к перевозчику с соответствующими претензионными требованиями. В указанном перечне оператор морского терминала отсутствует, хотя он является пользователем услуг железнодорожного перевозчика, отношения с которым строятся на договорной основе. Поэтому принятие предлагаемой поправки в статью 120 Устава ЖДТ будет способствовать ликвидации данного правового пробела.

Девять остальных позиций АСОП, включенных в перечень замечаний, сформулированных  по содержанию проекта закона в рамках подготовки его ко второму чтению в Госдуме РФ, содержат предложения по внесению изменений и дополнений в редакции отдельных статей законопроекта. Наиболее объемные и основательные изменения, имеющие принципиальное значение для операторов морских терминалов, грузоотправителей, грузополучателей, предлагается внести в затрагиваемые  законопроектом статьи 12, 31, 39, 44, 94 Устава ЖДТ.

Так, АСОП предлагает не менять существующий уведомительный характер предъявления порожнего вагона к перевозке на предложенную законопроектом процедуру согласования перевозки порожних вагонов аналогично согласованию процедуры перевозок грузов в железнодорожном подвижном составе (статья 12 Устава ЖДТ). В случае принятия предлагаемой законопроектом редакции, это не только не разгрузит инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования, а приведет к усугублению проблем дефицита.

Таким образом, Ассоциация предложила изложить статью 12 Устава ЖДТ в следующей редакции: «Для согласования  перевозки порожнего грузового вагона (группы вагонов) отправитель не позднее четырех часов до предъявления вагона к перевозке направляет перевозчику уведомление о предъявлении вагона для перевозки, в котором содержатся сведения о перевозке собственного порожнего вагона (железнодорожные станции отправления и назначения, получатель, цель перевозки). В качестве уведомления может использоваться бланк транспортной железнодорожной накладной. Форма уведомления и порядок его согласования устанавливаются правилами перевозок грузов и порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом».

АСОП также предложила внести в текст абзаца 4 статьи 31 Устава ЖДТ разъяснение, которое отсутствовало в рассматриваемом варианте редакции указанной статьи, предложенном законопроектом. В частности, уточнялось, что «в случае задержки переадресовки вагонов, контейнеров по вине перевозчика, владельца инфраструктуры плата за пользование вагонами, контейнерами, принадлежащими перевозчику, а также плата за занятие железнодорожных путей общего пользования железнодорожным подвижным составом вне зависимости от его принадлежности грузоотправителем (отправителем), грузополучателем (получателем) не вносится».

Помимо прочего, предложения АСОП вносили в текст статьи одно существенное изменение, меняя  порядок установления размера плат, перечисленных в данной статье Устава ЖДТ: с соглашения сторон на регулирование федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования естественных монополий.

Дело в том, что плата за занятие железнодорожных путей общего пользования, в том числе и в случае сверхнормативного простоя вагонов в ожидании переадресовки, оборот которых осуществляется в сфере естественной монополии, является разновидностью услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта, в связи с чем она должна устанавливаться государственным регулятором.

Поправки, вносимые законопроектом в действующую редакцию статьи 39 Устава ЖДТ затрагивают вопросы оплаты перевозчиком, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, грузополучателями (грузоотправителями) пользования железнодорожными путями общего пользования (простой вагонов в перевозочном и вне перевозочного процесса).

В основе предложений АСОП по корректировке текста вносимых законопроектом поправок в указанную статью Устава ЖДТ лежит стремление ограничить произвол структур железнодорожного транспорта по взиманию с пользователей их услуг плат, связанных с нахождением вагонов на железнодорожных путей общего пользования (в том числе и на промежуточных станциях), в связи с чем был сформулирован перечень обстоятельств, наступление которых освобождает грузополучателей, грузоотправителей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования от обязанности по уплате железнодорожному перевозчику указанных плат.

Что касается вносимых законопроектом поправок в статью 44 Устава ЖДТ, то суть предложений АСОП сводится к тому, чтобы исключить подмену понятий «плата за простои вагонов, контейнеров», которая вносится их собственникам – как перевозчикам, так и операторам, владельцам подвижного состава, и «плата за занятие железнодорожных путей простаивающими вагонами», которая предназначена для уплаты владельцу инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Правомерно принять как общее правило, что за вагоны, находящиеся под выгрузкой на местах общего пользования, плата за занятие ими железнодорожных путей общего пользования не взимается в течение первых 24 часов от момента начала выгрузки из них грузов. Поэтому в третьем дополнительном абзаце АСОП предложила заменить словосочетание «с момента выгрузки грузов (контейнеров)» на словосочетание «начиная с 25 часа по окончании выгрузки грузов (контейнеров) из вагонов».

Также АСОП посчитала целесообразным правовое закрепление в данной статье Устава ЖДТ обязанность владельца вагонов, указанного в железнодорожной накладной на перевозку выгруженных грузов (контейнеров), по принятию мер, направленных на уборку порожних вагонов (после выгрузки из них грузов) с железнодорожных путей необщего пользования, с установлением ответственности за непринятие или несвоевременное принятие соответствующих мер.

По мнению Ассоциации, предлагаемая в законопроекте новая редакция абзацев 1-6 статьи 94 Устава ЖДТ, устанавливающих перечень оснований для возникновения ответственности грузоотправителя за полное или частичное невыполнение принятой заявки, не соответствует правовым нормам пункта 3 статьи 401 ГК РФ и положениям статьи 791 ГК РФ.

ГК РФ возлагает ответственность за подачу под погрузку исправных транспортных средств (в частности, вагонов) на перевозчика, а не на грузоотправителя. Обязанность иметь на законном основании железнодорожный подвижной состав (вагоны) для перевозок грузов также возложена на перевозчика Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в РФ» (статья 12). Грузоотправитель никакими нормами законодательства не обязывается к исполнению этих функций перевозчика. Следовательно, грузоотправитель, который не несет на себе обязанностей по эксплуатации грузовых вагонов для перевозок в сфере обращения, не может законом обязываться к выполнению функций по замене неисправных вагонов на исправные и нести имущественную ответственность в виде штрафов за то, что он не исполняет чужих функций (перевозчика).

Кроме того, перевозчик, который перед подачей вагонов под погрузку проводит их технический осмотр, обязан отвечать за их техническую исправность и коммерческую пригодность.

Таким образом, с поправками, предлагаемыми АСОП, содержание абзацев 1-6 статьи 94 Устава ЖДТ законопроекта предлагается принять в следующей редакции: «Основаниями для возникновения ответственности грузоотправителя за полное или частичное невыполнение принятой заявки являются:

-         неподача вагонов, контейнеров перевозчиком по причинам, зависящим от грузоотправителя, в том числе по причине невнесения им платы за перевозку грузов и иных причитающихся перевозчику платежей за предыдущую перевозку грузов, грузобагажа, если иной порядок внесения этой платы не предусмотрен соглашением сторон;

-         отказ грузоотправителя от предусмотренных заявкой вагонов, контейнеров, за исключением отказа от поданных под погрузку технически неисправных и (или) коммерчески непригодных для перевозки конкретных грузов вагонов, контейнеров;

-         непередача в распоряжение перевозчика для подачи под погрузку непринадлежащих перевозчику и предусмотренных в заявке вагонов, контейнеров по причинам, зависящим от грузоотправителя или организации, с которой у грузоотправителя заключен договор, регламентирующий обеспечение такими вагонами, контейнерами.

Основанием для возникновения ответственности перевозчика за невыполнение принятой заявки является неподача по вине перевозчика грузоотправителю под погрузку вагонов, контейнеров в сроки и (или) в количестве, предусмотренном согласованной заявкой, или подача под погрузку вагонов, контейнеров  непригодных для перевозок конкретного груза».

 

Обсуждение продолжается

По наиболее проблемным вопросам работы железнодорожного транспорта и с целью внесения поправок ко второму чтению проекта Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ» и в ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ» в транспортных организациях прошли обсуждения.

Так, на совещании, состоявшемся в Представительстве АСОП в г.Москве, на котором присутствовали руководители морских портов, представители ОАО «РЖД», «Росморпорта» и Росморречфлота был вынесен вопрос «Анализ применения Приказа Минтранса №258 от 03.10.2011 г. по работе с порожними вагонами. Возможность его актуализации с целью исключения непроизводственного простоя вагонов на путях необщего пользования операторов морских терминалов (информация по проекту ФЗ «О внесении изменений в Устав ЖДТ»).

Напомним, Приказом Минтранса России №258 от 03.11.2011 г. «О внесении изменений в некоторые акты Министерства путей сообщения Российской Федерации» в целях улучшения работы с порожними вагонами, не принадлежащими перевозчику, были внесены изменения в действующие редакции:

-         Правила приема заявок на перевозку грузов железнодорожным транспортом;

-         Правила приема грузов к перевозке железнодорожным транспортом;

-         Правила заполнения перевозочных документов на перевозку грузов железнодорожным транспортом и др.

Анализ применения данного Приказа портовым сообществом показывает увеличение времени, связанного с простоем вагонов с момента уведомления об окончании грузовых операций до уборки вагонов с железнодорожных путей необщего пользования, расположенных на территории морского порта (территории оператора морского терминала), что негативно сказывается на работе операторов морских терминалов.

Об этом же на конкретных примерах рассказали принявшие участие в заседании генеральный директор ОАО «Новороссийский морской торговый порт» Юрий Матвиенко, генеральный директор ОАО «Архангельский морской торговый порт» Виктор Воробьев и управляющий директор ОАО «Таганрогский морской торговый порт» Сергей Нарышкин.

Основной причиной указанному является пункт 22.1 Правил, в соответствии с которым «До предъявления к перевозке собственного порожнего вагона (группы вагонов) отправитель не позднее четырех часов до предъявления вагона к перевозке направляет перевозчику уведомление о предъявлении вагона для перевозки, в котором содержатся сведения о перевозке собственного порожнего вагона (железнодорожные станции отправления и назначения, получатель, цель перевозки) с указанием даты и времени его передачи перевозчику. В качестве уведомления может использоваться бланк транспортной железнодорожной накладной.

Перевозчик в течение трех часов после получения уведомления от отправителя собственного порожнего вагона обязан либо согласовать указанные отправителем дату и время приема собственного порожнего вагона для перевозки, либо представить отправителю мотивированный отказ с указанием технических и/или технологических причин отказа, в том числе при отсутствии согласованной перевозчиком заявки на перевозку груза в вагоне владельца, которому принадлежит предъявляемый к перевозке собственный порожний вагон, по железнодорожной станции назначения данного вагона, если порожний вагон следует под погрузку груза. При этом перевозчиком совместно с отправителем может быть согласована иная дата и/или время приема собственного порожнего вагона к перевозке, а также иная железнодорожная станция назначения».

Исполнение данных требований приводит, во-первых, к увеличению срока оборота вагонов; во-вторых, к введению логического контроля на отправление порожних вагонов перевозчиком.

По первому пункту – выполнение условий согласования уведомления о предъявлении вагона приводит к увеличению срока оборота вагонов и, как следствие, к уменьшению перерабатывающей способности порта. Даже при наличии инструкций от собственника вагона о его дальнейшей судьбе, порожние вагоны простаивают, так как время выгрузки вагонов, как правило, составляет менее 4 часов. А в случае отказа ОАО «РЖД» в перевозке, порожние вагоны остаются на местах погрузки (выгрузки), что приводит к нарушению технологии работы операторов морских терминалов.

По второму пункту – с учетом существующего порядка продвижения подвижного состава нецелесообразно устанавливать зависимость между приемом порожних вагонов и наличием согласованной перевозчиком заявки на перевозку груза в вагоне  владельца, которому принадлежит предъявляемый к перевозке порожний вагон, по железнодорожной станции назначения данного вагона. В настоящее время недостаточно развитая инфраструктура железнодорожного транспорта и профицит вагонов приводит к необеспечению либо к избытку вагонов на станциях назначения. Зачастую указанная причина является только поводом для введения логического контроля перевозчиком.

В соответствии с пунктом 25.5. Правил «владелец железнодорожных путей необщего пользования или пользователь, не являющийся владельцем собственного порожнего вагона, с которым заключен договор на эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования или договор на подачу и уборку вагонов, выступает в отношениях с перевозчиком на основании доверенности или иных полномочий отправителя собственного порожнего вагона, которые представляются перевозчику по его требованию».

Фактически это не применимо на практике, так как владелец железнодорожных путей необщего пользования или их пользователь заключает договор на эксплуатацию этих путей или подачу и уборку вагонов с перевозчиком без участия собственников вагонов, количество которых не регламентируется. Указанный пункт противоречит пунктам 3.4. и 3.7. Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, согласно которым уборка вагонов производится по уведомлениям, а не на основании полномочий отправителя вагона.

Кроме этого, принятый Госдумой РФ в первом чтении законопроект №319967-6 «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ» и ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ» предлагает закрепить на законодательном уровне (новая редакция статьи 12 Устава ЖДТ) положения Приказа №258 и фактически устанавливает для перевозок порожних вагонов процедуру согласования, аналогичную процедуре согласования перевозок грузов в железнодорожном подвижном составе с возможностью отказа в перевозке порожних вагонов. Это не будет способствовать увеличению интенсивности обработки вагонов и приведет к потерям для всех участников перевозочного процесса.

Как отметили участники совещания, в целях организации ритмичной работы по уборке порожних вагонов с железнодорожных путей необщего пользования, расположенных на территории морских портов, необходимо сохранить уведомительный порядок уборки вагонов и обязать собственников вагонов заключать с ОАО «РЖД» договор на отстой порожних вагонов.

Для подготовки законопроекта ко второму чтению при Комитете по транспорту Госдумы РФ создана рабочая группа, в которую входят представители Минтранса России, ОАО «РЖД», операторов подвижного состава, АСОП, крупнейших грузоотправителей. Свои поправки  к положениям обозначенного выше законопроекта Ассоциация уже направила в Комитет по транспорту. Однако с учетом возможного затягивания принятия окончательной редакции нового закона участники совещания приняли решение обратиться в Минтранс России с просьбой внести в Приказ №258 изменения, позволяющие нормализовать работу с порожним подвижным составом в морских портах, с последующим внесением их в проект закона, подготавливаемый ко второму чтению, а именно:

-         уборка порожних вагонов с инфраструктуры порта должна производиться на основании уведомления о готовности вагона к уборке, подаваемого на основании и в сроки, предусмотренные договором на подачу и уборку вагонов или эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования;

-         дополнить Приказ №258 пунктом, обязывающим собственников вагонов заключать с ОАО «РЖД» договор на отстой порожних вагонов.

Дополнительно стоит отметить, что совершенствование взаимодействия железнодорожного перевозчика и операторов морских терминалов предусмотрено в дорабатываемом Минтрансом России проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О морских портах в РФ…».

Законопроектом вносятся изменения в статью 27 ФЗ «О морских портах в РФ…» и статью 57 ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ», предусматривающие необходимость заключения специального договора, отражающего особенности взаимодействия железнодорожного перевозчика и операторов морских терминалов и их взаимную ответственность. Типовая форма этого договора будет утверждена Минтрансом России.

Вполне очевидно, что указанные мероприятия улучшат взаимодействие операторов морских терминалов с железнодорожным перевозчиком и будут способствовать повышению эффективности обработки вагонов, сокращению срока оборота вагонов, увеличению объемов грузооборота морских портов.

 

Морские порты №5 (2014)